水價(jià)上漲席卷中國，重調(diào)供水業(yè)機(jī)制與利益格局的壓力凸顯
今年4月以來，一股水價(jià)提價(jià)的“潮流”席卷了全國各大城市。
天津、南京、昆明、上海、無錫和沈陽，紛紛提高自來水價(jià)格，每立方米上調(diào)金額在0.3元至0.65元之間；周口、駐馬店、揚(yáng)州和常州，也分別于3月、5月、6月和7月召開了上調(diào)水價(jià)的聽證會。
北京市有關(guān)部門亦多次表達(dá)了上調(diào)水價(jià)的意愿。在今年5月舉行的節(jié)約用水大會上，北京市水務(wù)局局長程靜稱，由于“南水北調(diào)”工程引江水進(jìn)京被推遲到2014年，未來六年，北京的水資源緊缺形勢更加嚴(yán)峻，北京市將通過多種措施應(yīng)對危機(jī)，其中就包括調(diào)整水價(jià)。
水資源相對匱乏的蘭州，當(dāng)然更不能避免水價(jià)上漲。7月20日下午，蘭州市居民生活用水定價(jià)聽證會在蘭州飯店召開——在這場結(jié)局早已注定的“辯論”中，14名聽證者就甘肅省物價(jià)局公布的兩套調(diào)價(jià)方案各抒己見。兩套方案只有價(jià)格高低之差：分別把居民生活用水價(jià)格由每立方米1.45元上調(diào)至1.75元和1.85元，幅度分別為20.69％和27.59％；理由是“促進(jìn)節(jié)約用水、補(bǔ)償供水企業(yè)虧損”。
由于“理解漲價(jià)”的聲音在聽證會中占了上風(fēng)，所以，聽證會討論的主要話題并非“該不該漲價(jià)”，而是“漲多少合適”。上調(diào)0.3元的方案頗受青睞。會后，多位聽證者卻告訴《財(cái)經(jīng)》記者，政府部門和供水企業(yè)提供的漲價(jià)依據(jù)，并不能令他們完全信服。供水公司——蘭州威立雅水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（下稱蘭州威立雅）更由于其合資背景，而引來了“外資推高水價(jià)”的質(zhì)疑。
面對洶涌的漲價(jià)潮和民眾對于水價(jià)“逢聽（證）必漲”的批評，國家發(fā)改委和建設(shè)部在7月6日下發(fā)了《關(guān)于做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問題的通知》。兩部委認(rèn)為，部分城市上調(diào)水價(jià)，對于促進(jìn)節(jié)約用水和保障城市供水行業(yè)健康發(fā)展“起到了積極作用”，但“少數(shù)地方調(diào)價(jià)方案和調(diào)價(jià)程序不完善”。兩部委要求，漲價(jià)要以建立有利于促進(jìn)節(jié)水、合理配置水資源和提高用水效率為核心的水價(jià)形成機(jī)制為目標(biāo)；也要充分考慮社會承受能力，合理把握水價(jià)調(diào)整的力度和時機(jī)，防止“集中出臺調(diào)價(jià)項(xiàng)目”。
中國的自來水價(jià)較低，本來無需諱言。低水價(jià)不足以體現(xiàn)水資源的稀缺程度，公眾節(jié)水意識薄弱，供水企業(yè)也缺乏改善水質(zhì)、增進(jìn)服務(wù)水平的動力。但供水企業(yè)成本是否合理，政府是否履行了提供公共服務(wù)、監(jiān)管企業(yè)之職，卻又充滿了不透明與爭議，這一輪漲價(jià)因而缺乏足夠的合理性和真正的民意基礎(chǔ)。
一個關(guān)鍵問題是，為促進(jìn)節(jié)水而提高的水費(fèi)，到底是不是應(yīng)該歸供水企業(yè)所得？水務(wù)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是“自然壟斷”行業(yè)，其收入的上升并不必然帶來企業(yè)降低成本、改善服務(wù)的動力，相反，中外經(jīng)驗(yàn)都證明，缺乏競爭的企業(yè)往往多向政府索取救助之需求，而無提高自身之覺悟。其中的關(guān)鍵，還在于政府能否劃清自己與企業(yè)的界線，轉(zhuǎn)變角色。
漲價(jià)有理？
盡管頗多爭議，但當(dāng)前水價(jià)的上漲確有合理性。
水務(wù)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是“自然壟斷”，理應(yīng)由一家經(jīng)營，否則收入無法覆蓋其成本。作為壟斷的“對價(jià)”，供水企業(yè)的經(jīng)營，尤其是定價(jià)，受政府管制，以防企業(yè)隨意提價(jià)傷害公眾利益。在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，中國當(dāng)前的城市水價(jià)是政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方博弈的結(jié)果，博弈的焦點(diǎn)便是企業(yè)成本，以及這個成本應(yīng)在多大程度上由消費(fèi)者補(bǔ)償。此番水價(jià)上調(diào)，還有政府希望改革水價(jià)形成機(jī)制的背景。
供水成本上升是個不爭的事實(shí)。但水價(jià)上調(diào)之所以選擇在今年，是因?yàn)槲飪r(jià)指數(shù)走低，社會阻力有所減小。前兩年，通脹壓力較大，用建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威的話說，地方政府對調(diào)整水價(jià)一直保持“克制狀態(tài)”。
按照2007年7月1日開始實(shí)施、2012年7月1日全面實(shí)施的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，生活飲用水水質(zhì)指標(biāo)由原來的35項(xiàng)增加到106項(xiàng)，對供水水質(zhì)和自來水檢測能力都提出了更高要求。中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所水質(zhì)安全監(jiān)測室主任鄂學(xué)禮曾說，對單一水樣按新標(biāo)準(zhǔn)全項(xiàng)檢驗(yàn)的費(fèi)用約1.5萬至2萬元，這勢必推高供水成本。
電、煤炭、藥劑等原材料價(jià)格上漲，也增加了供水成本。以南昌市為例，2003年至2008年底，電網(wǎng)調(diào)價(jià)五次，漲幅30.65％；鋼鐵、水泥、燃油也大幅上漲；銀行中短期貸款利率由2004年的5.34％調(diào)整到7.47％，直接加大了企業(yè)成本及風(fēng)險(xiǎn)。
政府則更強(qiáng)調(diào)建立促進(jìn)節(jié)約用水的水價(jià)形成機(jī)制。以蘭州為例，現(xiàn)行居民生活用水價(jià)格低于全省平均水平。2008年，蘭州市城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為11676.77元，人均月消費(fèi)水量約3.38噸，如水價(jià)為原來的每立方米1.45元，再加上污水處理費(fèi)為每立方米0.5元，則水費(fèi)支出系數(shù)（居民生活用水年支出占人均可支配收入的比例）約0.68％。即使水價(jià)每立方米上漲0.4元，水費(fèi)支出系數(shù)也不過0.82％。
而根據(jù)國外研究，水費(fèi)支出系數(shù)為1％時，居民一般都能接受；當(dāng)系數(shù)為2％至2.5％時，居民會重視節(jié)約用水。建設(shè)部也在《城鄉(xiāng)缺水問題研究》報(bào)告中引用了這一研究。依此來看，蘭州市水價(jià)確有上漲空間。
從全國范圍看，2008年中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15781元，如果按城鎮(zhèn)居民年人均生活用水量70立方米、水費(fèi)支出系數(shù)2％計(jì)算，水價(jià)可達(dá)每立方米4.5元。而據(jù)中國水網(wǎng)近期的統(tǒng)計(jì)，全國36個大中城市平均供水價(jià)格為每立方米2.24元（含污水處理費(fèi)），大有上漲空間。即使在九年四度調(diào)價(jià)、居民水價(jià)已達(dá)每立方米3.70元的北京，據(jù)水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院孫靜等人分析，在1999年至2006年中，除低收入戶在2004年的水費(fèi)支出系數(shù)達(dá)到1.01％，其余各收入階層均小于1％。
不過，有學(xué)者質(zhì)疑，如果漲價(jià)是為了體現(xiàn)水資源的稀缺程度，那么，提升的應(yīng)該是水價(jià)構(gòu)成中的水資源費(fèi)，而不是企業(yè)供水價(jià)格。所謂水資源費(fèi)，是政府為開發(fā)、利用和管理水資源，而針對取水單位征收的資金，其實(shí)質(zhì)是針對使用水資源征收的稅款。但許多地區(qū)水資源費(fèi)征收不足。在蘭州，據(jù)聽證者介紹，水價(jià)中的水資源費(fèi)僅每立方米0.05元。不過，甘肅省近日擬訂了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法（草案）》，蘭州市水資源費(fèi)或?qū)⑸险{(diào)。
而在當(dāng)期的漲價(jià)潮中，增收水資源費(fèi)并非主流。明確上調(diào)水資源費(fèi)的，僅有天津等少數(shù)城市。天津市此次調(diào)價(jià)中，以地表水為水源的自來水公司，水資源費(fèi)由每立方米0.25元調(diào)整為0.63元；直接從江河湖海水庫取水的，水資源費(fèi)由每立方米0.10元調(diào)整為0.20元。但就全國而言，水資源的收費(fèi)并未完全步入正軌。
供水成本迷霧
供水企業(yè)因成本高漲而虧損，是每個城市在調(diào)價(jià)時都強(qiáng)調(diào)的理由。
根據(jù)甘肅省工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊(duì)（下稱調(diào)查隊(duì)）關(guān)于蘭州威立雅供水成本監(jiān)審的報(bào)告，企業(yè)2008年實(shí)際售水量約2.1億立方米，售水收入28813.52萬元，主營業(yè)務(wù)成本34298.11萬元，虧損5484.59萬元，每立方米售水虧損0.261元。審核后的2008年供水成本為每立方米1.633元。如果加上2009年新增供水成本1814.42萬元，則成本為每立方米1.72元，高于1.45元的供水價(jià)格。
中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會會長李振東曾說，由于水價(jià)長期過低，中國60％的自來水企業(yè)虧損。河南省城鎮(zhèn)供水協(xié)會對該省18個省轄市的調(diào)查顯示，2008年上半年供水企業(yè)虧損面達(dá)到89％。在上海，四家市屬自來水企業(yè)2008年度主營業(yè)務(wù)利潤虧損4.18億元，凈利潤虧損2.65億元。
然而，幾乎任何一場聽證會都少不了公眾對企業(yè)成本真實(shí)性、合理性的質(zhì)疑。
多位蘭州聽證者向《財(cái)經(jīng)》記者表示，調(diào)查隊(duì)的成本監(jiān)審，完全是針對蘭州威立雅的財(cái)務(wù)報(bào)表，但由于對其缺少深入調(diào)查，監(jiān)審的可信度便大幅下降。調(diào)查隊(duì)則堅(jiān)稱他們的監(jiān)審?fù)耆且婪ㄟM(jìn)行。雙方各執(zhí)一詞。但無論如何，消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息不對稱，已大大降低了聽證會的意義。
另一重疑問在于，蘭州威立雅并未公布某些費(fèi)用的具體構(gòu)成。一位聽證者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，公布的成本由制水費(fèi)用、輸水費(fèi)用和期間費(fèi)用三部分組成，其中，期間費(fèi)用包括管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等，約占總成本的30％。部分聽證者心中質(zhì)疑，“期間費(fèi)用這么高合理嗎？”
因管理不善帶來的管網(wǎng)漏水損失和過高的企業(yè)福利，也是漲價(jià)爭議的焦點(diǎn)。按照建設(shè)部副部長仇保興的說法，2005年中國供水管網(wǎng)的漏失率高達(dá)20％，每年漏失的自來水接近100億立方米。這部分損失導(dǎo)致的成本，本不應(yīng)由消費(fèi)者補(bǔ)償。其他說不清道不明處更多：南昌水業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司的工資，從2003年的2288.95萬元增長到了2007年的4271.87萬元。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤則稱，傳統(tǒng)供水公司普遍人員臃腫；調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自來水公司人均收入比當(dāng)?shù)厝藛T收入一般高出20％；企業(yè)還可能通過加速資產(chǎn)折舊的方法“增加”成本。這顯然偏離了提升水價(jià)的初衷。
在政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方信息不對稱的格局下，對于漲價(jià)與成本的爭論便始終難以使各方都獲得相對滿意的答案。為此，2006年11月，國家發(fā)改委就發(fā)布了《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》的征求意見稿（下稱《征求意見稿》），對企業(yè)人員工資、合理超前建設(shè)率等指標(biāo)作出了規(guī)定，試圖通過政府部門的介入，“幫助”企業(yè)找到“合理的水價(jià)”。
歷史上的自來水定價(jià)，是由經(jīng)營者按財(cái)務(wù)成本報(bào)審資料，難以遏止企業(yè)提高成本以獲得更高回報(bào)的沖動。在國家發(fā)改委價(jià)格司成本處處長唐鐵軍看來，成本監(jiān)審正是為了提高政府定價(jià)的科學(xué)性和合理性，也為了約束經(jīng)營者，避免其為提高利潤而盲目擴(kuò)張成本。“通過監(jiān)審，解決哪些成本是不能進(jìn)入定價(jià)成本的。”
成本監(jiān)審知易行難
然而，《征求意見稿》隨即受到了來自供水行業(yè)和部分專家的質(zhì)疑。例如，由于規(guī)劃不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，供水設(shè)施超前投資的現(xiàn)象十分普遍?！墩髑笠庖姼濉诽岢?，“因過度超前建設(shè)而增加的投資成本不能全部由當(dāng)前消費(fèi)者承擔(dān)”，因此計(jì)算固定資產(chǎn)折舊須引入生產(chǎn)能力利用率，還暫時確定了20％的合理超前建設(shè)率。合理的超前建設(shè)費(fèi)用由消費(fèi)者承擔(dān)，超出的部分則由企業(yè)負(fù)擔(dān)。
對此，中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會認(rèn)為，各地新建供水工程的決策權(quán)都在政府，超規(guī)模建設(shè)的責(zé)任在政府，不能將政府決策失誤造成的損失由企業(yè)和消費(fèi)者來承擔(dān)；而且不同的城市對合理超前建設(shè)率有不同的要求，統(tǒng)一按20％要求不盡合理。
由于質(zhì)疑之聲不絕，時至今日，國家發(fā)改委仍未推出正式的成本監(jiān)審辦法。各地方自行其是。唐鐵軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，國家發(fā)改委可能會在條件成熟時發(fā)布一個帶有普遍性質(zhì)的辦法。這意味著，國家規(guī)定可能趨于原則化，各地可根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。
在更多的業(yè)內(nèi)人士看來，有了成本監(jiān)審辦法，也不意味著成本監(jiān)審能落到實(shí)處。只要政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)界線仍不清晰，監(jiān)審的結(jié)果就可能還是一筆“糊涂賬”。許多城市供水長期以來由國有企事業(yè)單位進(jìn)行，成本核算不清，經(jīng)營不善，效率低下，人員費(fèi)用似“黑洞”，政府與企業(yè)猶如“一家人”，成本監(jiān)審便毫無意義。
改制之后的蘭州水務(wù)，則是另外一個極端。2007年，法國威立雅水務(wù)（黃河）投資有限公司（下稱威立雅）以17.1億元的“高溢價(jià)”收購原蘭州供水集團(tuán)45％的股份，成立了蘭州威立雅，并獲得30年的蘭州市供水特許經(jīng)營權(quán)。曾參與該次改制的北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥稱，17.1億元中有6.99億元是股權(quán)收購價(jià)，其余約10億元的增資，是企業(yè)發(fā)展的后續(xù)資金，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。這意味著，基礎(chǔ)設(shè)施投資，本就是法國威立雅“勝出”的代價(jià)。
但近年來，在蘭州市政府的要求下，蘭州威立雅及原蘭州供水集團(tuán)先后進(jìn)行了一系列建設(shè)工程。例如，出資3億多元，向榆中的夏官營、和平鎮(zhèn)供水，日送水能力5萬噸，大大改善了當(dāng)?shù)睾痛髮W(xué)城的水質(zhì)；投資200多萬元向青白石鄉(xiāng)供應(yīng)自來水；投資682萬元配合九州開發(fā)區(qū)完成上水管線工程建設(shè)；投資234萬元完成彭家坪加壓站改造工程；投入1100萬元建成龔家灣四級加壓站泵房；完成了向安寧區(qū)日增供水7000立方米的工程；所有水泥管道基本改造完成，大大降低了爆管的風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)施供水?dāng)U建工程，增加了供水能力。
上述工程將進(jìn)入企業(yè)成本。對蘭州威立雅而言，這些項(xiàng)目符合蘭州市發(fā)展規(guī)劃，因此“難以拒絕”，卻并非全部“劃算”。對此，不免有人詬病政府的角色“缺位”：本應(yīng)承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的政府，獲得了股權(quán)轉(zhuǎn)讓的資金；希望獲得回報(bào)的企業(yè)，卻通過漲價(jià)向市民尋求“補(bǔ)償”。
治本之道
治本的方法應(yīng)該是通過市場化改革，實(shí)現(xiàn)政企分開，配以適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制和外部監(jiān)管，激勵供水企業(yè)盡最大力氣合理控制成本，同時做到企業(yè)信息的公開透明。如此，水價(jià)可以得到控制，水價(jià)調(diào)整也“名正言順”。
法國的供水企業(yè)市場化改革頗具參考性。法國采用“國有民營”，保留了水業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的最終公有，并通過特許經(jīng)營和租賃/管理合同等方式，將經(jīng)營責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，以提高運(yùn)營和管理水平。這種模式通過在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的競爭來控制成本，由政府采用招標(biāo)等方式選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)經(jīng)營供水。自來水的定價(jià)則需要由獨(dú)立的專業(yè)咨詢公司測算得出，并經(jīng)市政議會討論決定。政府角色定位于行業(yè)的監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者。通過這種模式，法國水業(yè)保證了“自然壟斷”的水務(wù)也可以進(jìn)行有效的市場競爭——干不了，讓別的水務(wù)公司干。
2002年以來，中國特許經(jīng)營的改革模式應(yīng)用也逐漸增多。不過，相比之下，國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式由于能夠短期讓地方政府獲得大量資金，同時擺脫基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資責(zé)任，頗受青睞。但這樣一來，蘭州式的爭議便隨之而來：管網(wǎng)等公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)的資金，政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方該如何分擔(dān)？
爭議的深層次問題是，在公用事業(yè)市場化改革進(jìn)程中，政府是否該保留所有者的角色？顯然，這與供水企業(yè)和水價(jià)改革的定位密切相關(guān)。建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威強(qiáng)調(diào)供水企業(yè)的壟斷性、公益性，認(rèn)為大量管網(wǎng)的建設(shè)“是需要公共財(cái)政解決的”，應(yīng)適當(dāng)降低其稅費(fèi)成本，保證其利潤水平在社會平均水平之下。
傅濤稱，在國際上一般會考慮公用事業(yè)資產(chǎn)的安全性，將市政公用事業(yè)的市場機(jī)制約束在經(jīng)營環(huán)節(jié)，而將產(chǎn)權(quán)保留在非資本性的財(cái)政體系之中；產(chǎn)權(quán)改革則可能會使資本性成本在供水成本中占據(jù)主要地位。
隨著蘭州聽證會的召開，“外資推高水價(jià)”的喊聲再次甚囂塵上，理由是，法國威力雅要賺回17.1億元，游說政府提升水價(jià)是惟一選擇。天津、昆明、上海等城市的水務(wù)企業(yè)也均有外資的身影。
不過，傅濤在分析數(shù)據(jù)后認(rèn)為，十年來，外資進(jìn)入中國水務(wù)，對水價(jià)并沒有影響。金永祥也不認(rèn)為此輪漲價(jià)是外資在向政府施加壓力，因?yàn)橛行┩赓Y進(jìn)入的城市并未漲價(jià)，有些外資未進(jìn)入的城市卻漲價(jià)了。蘭州威立雅董事長孫曉霞亦告訴《財(cái)經(jīng)》記者，蘭州市與威立雅簽署協(xié)議時，并未就調(diào)整水價(jià)做過任何約定。
根據(jù)測算，蘭州每立方米水價(jià)上調(diào)0.3元或0.4元，居民一年的人均水費(fèi)增支12.17元或16.22元，這對于收入較低的三口之家是不小的負(fù)擔(dān)。對此，蘭州市政府表示，市財(cái)政將在漲價(jià)后對全市低保人員實(shí)行差價(jià)月補(bǔ)貼。這實(shí)質(zhì)上就是低保人員用水不漲價(jià)。
“為反映水資源的稀缺程度和節(jié)水而提價(jià)是合理的，但因此的提價(jià)所得不能歸企業(yè)。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁說。此外，供水企業(yè)當(dāng)然需要彌補(bǔ)成本，但由于壟斷企業(yè)的成本無從觀測，可以通過經(jīng)營權(quán)的競爭來篩選出質(zhì)量好、成本低的企業(yè)。法國水務(wù)市場即是現(xiàn)成的樣板。記者 劉京京
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