2014年以來(lái)，隨著國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部大力推進(jìn)PPP模式，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域迎來(lái)了一波PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮。2017年下半年規(guī)范性政策緊密出臺(tái)，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)金[2017]92號(hào)），加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行，對(duì)于一些不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項(xiàng)目進(jìn)行清理，防止PPP異化為地方融資平臺(tái)，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也面臨著調(diào)整和挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，環(huán)保行業(yè)PPP市場(chǎng)發(fā)展存在以下問(wèn)題：
一是在金融降杠桿穩(wěn)杠桿的政策環(huán)境下，許多環(huán)保PPP中標(biāo)“大戶(hù)”陷入財(cái)務(wù)困境。一方面，2018年下半年環(huán)保行業(yè)企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大，融資渠道全面萎縮，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目貸款融資謹(jǐn)慎評(píng)估，政府付費(fèi)類(lèi)、可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目融資難度加大，貸款規(guī)模下降成本飆升，PPP項(xiàng)目融資成本激漲至五年貸款基準(zhǔn)利率上浮10%-30%左右，許多進(jìn)入建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目呈現(xiàn)難以為繼的態(tài)勢(shì)。融資總量和成本是PPP項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵因素,銀行系統(tǒng)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)合理保障存量項(xiàng)目的正常融資需求，不隨意抽貸、壓貸或停貸。另一方面，地方財(cái)政支出管理能力不足，造成環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)收賬款畸高不下。由于財(cái)政部控制PPP項(xiàng)目支出不得超出當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例10%的要求，一些地方政府沒(méi)有將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，或者相應(yīng)預(yù)算額度嚴(yán)重不足，但又沒(méi)有明確穩(wěn)定的付費(fèi)資金來(lái)源，導(dǎo)致污水垃圾服務(wù)費(fèi)用無(wú)法及時(shí)足額支付，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)形成地方政府隱性債務(wù)。
二是環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP市場(chǎng)規(guī)?？s小增速下滑。自2014年P(guān)PP模式加速推進(jìn)以來(lái)，地方建設(shè)投資過(guò)熱前期準(zhǔn)備不足，項(xiàng)目泛化異化等亂象頻發(fā)，大量生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目集中性爆發(fā)使市政領(lǐng)域規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，凸顯行業(yè)服務(wù)能力滯后。根據(jù)某研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中在庫(kù)項(xiàng)目共12425個(gè)，投資額約17萬(wàn)億，其中環(huán)保項(xiàng)目數(shù)量3889個(gè)，占比全庫(kù)31%，投資額約3萬(wàn)億，占比全庫(kù)總投資額18%。財(cái)政部要求各地在2018年3月31日前完成項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理，管理庫(kù)退出641個(gè)PPP項(xiàng)目。同時(shí)，儲(chǔ)備清單庫(kù)也退出較多PPP項(xiàng)目。按照某研究機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，從2017年第二季度至2018年8月底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)出庫(kù)環(huán)保項(xiàng)目約1873個(gè)。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)始結(jié)構(gòu)性調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，新增項(xiàng)目數(shù)量下降增速放緩，產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩。
三是在監(jiān)管趨嚴(yán)背景下，許多財(cái)政承受能力有限的地方政府叫停PPP項(xiàng)目。某些地方政府觀望中央政策導(dǎo)向，要求政府投資類(lèi)所有續(xù)建及未開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目一律停止施工建設(shè)，現(xiàn)金流少，缺少經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP項(xiàng)目受到嚴(yán)格限制，以防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一批單項(xiàng)污泥、污水垃圾處理環(huán)保項(xiàng)目被清理或暫停。
為了引導(dǎo)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式的健康發(fā)展推行，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行業(yè)的穩(wěn)健增長(zhǎng)，提出以下建議：
1、加強(qiáng)地方政府信用體系建設(shè)。建議加大信息披露力度，建立黑名單，并與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，減少地方政府違約毀約風(fēng)險(xiǎn)，以督促履行公共服務(wù)責(zé)任。對(duì)于違約毀約而侵犯合作方的合法權(quán)益行為，在地方主管領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)中應(yīng)統(tǒng)籌考慮。完善PPP合同終止和回購(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，建立政府PPP違約擔(dān)?；?，由于法律政策變動(dòng)而終止項(xiàng)目或不支付合法收益，社會(huì)資本可以通過(guò)有效的投訴、賠償和救濟(jì)渠道維護(hù)應(yīng)得權(quán)益。
2、完善綠色金融政策支持環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。保障已簽約和開(kāi)工的PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作，滿(mǎn)足合理融資需求。落實(shí)多部委關(guān)于鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)的相關(guān)政策，拓展與PPP項(xiàng)目周期性匹配的直接融資方式，加快PPP資產(chǎn)證券化和PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債的實(shí)施。
3、適度提升地方政府環(huán)境服務(wù)供給能力。按照國(guó)務(wù)院《保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào)）要求，應(yīng)著力補(bǔ)齊我國(guó)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域短板，保持有效投資力度。財(cái)政部應(yīng)指導(dǎo)地方政府精準(zhǔn)執(zhí)行控制地方債務(wù)的政策導(dǎo)向，避免“一刀切”叫停PPP項(xiàng)目的簡(jiǎn)單化做法，防止人為導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)。污水垃圾處理屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)化程度較高，地方政府負(fù)有環(huán)境主體責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)保障合理再投資和優(yōu)質(zhì)環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)需求。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)
二○一九年三月一日
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