隨著我國城市數(shù)量和人口規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)垃圾生產(chǎn)量和堆積量逐年增加。目前，垃圾焚燒發(fā)電是我國處理處置城市生活垃圾的重要手段之一，可與前端的垃圾分類有效銜接，并發(fā)揮垃圾資源化的重要作用。
我國生活垃圾處理正在逐步向以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的處理模式轉(zhuǎn)變。由于中東部地區(qū)土地資源越發(fā)緊缺，垃圾填埋將占用大量土地，而焚燒將節(jié)約90%的場地，節(jié)約的土地可用于發(fā)展地方經(jīng)濟，還能夠產(chǎn)生清潔的可再生電力和熱能，減少化石能源的使用。
一、當(dāng)前垃圾發(fā)電電價補貼情況及政策調(diào)整的影響
我國現(xiàn)階段實行垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價補貼制度，資金來源于“可再生能源發(fā)展基金”的“國補”支出，利用中央政府財政支出以彌補行業(yè)發(fā)展初期地方環(huán)保支出不足、社會收費機制不成熟的短板。2014~2018五年間，國家基金支出用于生物質(zhì)發(fā)電項目累計約495億元，垃圾焚燒作為生物質(zhì)發(fā)電類項目也獲得了財政扶持，直接帶動了垃圾焚燒處理進入市場化運作的規(guī)?；顿Y建設(shè)快車道。據(jù)不完全統(tǒng)計，2019年底，我國城鎮(zhèn)已投運垃圾焚燒項目約400個，另有在建項目300多個，有效緩解了社會居民消費升級帶來的巨量生活垃圾無害化處理能力滯后的矛盾，降低了垃圾無序堆存可能產(chǎn)生的地表水和土壤環(huán)境污染風(fēng)險。
目前，雖然我國東部沿海地區(qū)垃圾發(fā)電需求已趨于飽和，但是中西部省份的垃圾專業(yè)化處理仍處于規(guī)模化推進期。隨著電價補貼政策的調(diào)整，新建項目審批主要取決于地方能否支付垃圾處理費用，再由電網(wǎng)確認該項目是否能納入中央基金補貼清單并獲得相應(yīng)補貼。垃圾焚燒發(fā)電項目的補貼確權(quán)下放至省級或由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)籌管理，極有可能導(dǎo)致新增項目獲得補貼的比例減少。實際上，該項政策的調(diào)整并不能完全反映行業(yè)平均成本變化的現(xiàn)狀，加大了垃圾處理項目的長期支付風(fēng)險，也與垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)推進污染防治攻堅戰(zhàn)所發(fā)揮的作用不相適應(yīng)。另外，新建項目由電網(wǎng)企業(yè)直接核定項目類型和補貼金額，也缺少明確的核定標(biāo)準(zhǔn)和必要的信息披露監(jiān)管。
我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡以及地方債務(wù)情況，決定了廣大中西部地區(qū)財政用于環(huán)保的支出有限，無力保障足夠的地方垃圾處理費和電價補貼支出。垃圾無害化處理是普惠的公共服務(wù)，是落后欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村人居環(huán)境整治實施效果息息相關(guān)。為了避免城市出現(xiàn)垃圾圍城事件，更需要中央財政的支持，這也將關(guān)系到能否打好污染防治攻堅戰(zhàn)、化解重大社會風(fēng)險，不斷提高普通民眾的環(huán)保獲得感。
二、垃圾焚燒電廠運營的相關(guān)成本和收入測算
從垃圾處置費方面分析，垃圾處置費與生活垃圾焚燒發(fā)電廠處理規(guī)模、生活垃圾焚燒發(fā)電廠投資成本、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）、項目是否通過競爭性招標(biāo)等因素有關(guān)。一般情況下，地方政府垃圾補貼費為60～100元/噸。而處理規(guī)模較大，不包括或部分包括飛灰、滲濾液處理的生活垃圾焚燒發(fā)電廠的補貼費用較低，在35～60元/噸之間，規(guī)模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，補貼基本在70元/噸以上。由于技術(shù)進步和規(guī)模化等因素，全國垃圾焚燒項目的處理服務(wù)均價已從2014年的124元/噸下降到2018年68元/噸，且呈繼續(xù)下降趨勢。
近幾年，由于生活垃圾焚燒項目競爭日趨激烈，投資收益率預(yù)期走低。以日處理垃圾2000噸的垃圾焚燒廠為例進行計算，項目投資財務(wù)費用及折舊費約折合每噸垃圾120元，藥劑、維護、人員、管理等費用折合不低于80元/噸，總計成本不低于200元/噸。垃圾焚燒項目收入包括地方政府的垃圾處理費和發(fā)電上網(wǎng)電價兩部分，項目按照市場化運作需要保障收入覆蓋成本支出，來自國家基金的電價收入已經(jīng)占到垃圾發(fā)電項目總收入的60%～75%，是項目收入的重要組成部分。地方政府和電網(wǎng)企業(yè)對于項目電價兌付的穩(wěn)定性和時效性決定了垃圾處理企業(yè)的正常運營狀況，只有完善合理的投資回報機制，才能夠維持垃圾焚燒處理行業(yè)的長期健康穩(wěn)定發(fā)展。
三、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議
垃圾焚燒發(fā)電工程是普惠型的民生項目，不能僅從能源角度衡量項目效益，城鎮(zhèn)生活垃圾的處理對于保障人民安居和健康有著無法替代的作用，其社會效益和環(huán)境效益顯著。為推進生活垃圾焚燒行業(yè)的有序健康發(fā)展，提出以下建議：
1、保障行業(yè)項目合理收入的支付穩(wěn)定性。垃圾焚燒發(fā)電項目的環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)運營需要建立在設(shè)施可靠運行的基礎(chǔ)上，企業(yè)自有資金投入前提是保障運營期內(nèi)垃圾處理服務(wù)費的支付，補充項目流動資金以維持正常運轉(zhuǎn)。垃圾發(fā)電項目應(yīng)參照光伏和公共可再生能源電力供應(yīng)等項目，列入國家可再生能源發(fā)展基金的資金撥付優(yōu)先保障范圍內(nèi)，確保補貼資金足額及時撥付到位。
2、建議財政部、發(fā)改委等部門聯(lián)合組織對生活垃圾焚燒行業(yè)關(guān)于可再生能源電價補貼、上網(wǎng)電量額度等政策進行實地調(diào)研，廣泛聽取行業(yè)協(xié)會、企業(yè)集團及地方政府的意見或建議，做好頂層設(shè)計，提高政策的科學(xué)性和可持續(xù)性。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策的微調(diào)應(yīng)做到有章可循，把握好節(jié)奏進度，以免對生活垃圾的無害化處理等方面起到負面影響，以保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。
3、根據(jù)地域性差異，制定分區(qū)域的補貼政策或者其他中央財政專項資金向中西部不發(fā)達省份項目給予適度傾斜。在可再生能源發(fā)展基金的總量有限情況下，對于優(yōu)質(zhì)項目、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)高或者處置需求緊迫的項目應(yīng)優(yōu)先列入可再生能源發(fā)電補貼項目清單；對于項目質(zhì)量差、處置需求不緊迫的項目可通過減少補貼予以處罰，甚至淘汰。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會
二○二○年五月
提交關(guān)閉
