按照 2012 年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量 280 千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí) 0.65 元。我國(guó)絕大部分垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)（含稅）組成如下：垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)（0.65 元/度）=當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（0.25 元/度～0.5 元/度）+省級(jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)（0.1 元/度）+國(guó)家可再生能源電價(jià)附加基金負(fù)擔(dān)（剩余部分）。電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)于推動(dòng)垃圾焚燒處理行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義, 其政策的延續(xù)性直接關(guān)系著城市生活垃圾的無(wú)害化處理效果。如果該政策取消，可能對(duì)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的改善產(chǎn)生極為不利的影響。
一是垃圾處理是公共環(huán)境問(wèn)題。新能源汽車、光伏補(bǔ)貼的退坡，一個(gè)重要原因是同類產(chǎn)品的替代性較強(qiáng)。新能源汽車有汽油車和柴油車作為替代產(chǎn)品，光伏產(chǎn)品有其它能源作為替代產(chǎn)品。垃圾處理解決的是環(huán)境無(wú)害化和安全化的問(wèn)題。根據(jù)生環(huán)部《2018 年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》顯示，2017年，我國(guó)202 個(gè)大中城市生活垃圾產(chǎn)生量已突破2 億噸。垃圾堆放不僅產(chǎn)生惡臭，侵占土地，滋生大量病菌微生物和害蟲(chóng)等，還會(huì)污染土壤和地下水。垃圾處理已成為影響社會(huì)公眾生活，必須妥善處理的突出環(huán)境問(wèn)題之一。
二是垃圾處理產(chǎn)能缺口依然較大。按照““十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”目標(biāo)，2020 年設(shè)市城市生活垃圾焚燒占比 50%，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒產(chǎn)能 59.14 萬(wàn)噸/日，而 2017 年分別為 43.84%、33.14 萬(wàn)噸/日，還有約 40%的產(chǎn)能缺口。截止 2017 年，幾乎所有省市（除西藏、青海外）都存在一定的城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理產(chǎn)能不足問(wèn)題，即便是現(xiàn)有處理能力相對(duì)較強(qiáng)的廣東、江蘇、浙江、安徽、天津、北京等長(zhǎng)三角和環(huán)渤海地區(qū)的省市，面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁帶來(lái)的生活垃圾處理量爆增壓力，也需應(yīng)對(duì)處理規(guī)模滯后于垃圾清運(yùn)量增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)。
三是焚燒處理具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。2000 年以前城市垃圾處理行業(yè)發(fā)展初期，由于無(wú)害化處理技術(shù)相對(duì)落后，投資有限，衛(wèi)生填埋技術(shù)憑借適用范圍廣、技術(shù)簡(jiǎn)單、單位投資和處理成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)，成為城市垃圾的主要處理路線。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，社會(huì)消費(fèi)升級(jí)使垃圾產(chǎn)生量激增，尤其是快遞和外賣餐飲等使生活垃圾清運(yùn)量和處理量出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，同時(shí)，城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)使土地資源受限，遠(yuǎn)郊土地填埋又需負(fù)擔(dān)高額運(yùn)輸成本，填埋處理增長(zhǎng)乏力。相對(duì)于衛(wèi)生填埋和高溫堆肥技術(shù)路線，垃圾焚燒具有處理周期短、占地面積小、減量高的優(yōu)點(diǎn)，能夠緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)中出現(xiàn)的“垃圾圍城”困境。近年來(lái)，垃圾焚燒煙氣處理技術(shù)研發(fā)深入，設(shè)備國(guó)產(chǎn)化應(yīng)用普及，余熱利用系統(tǒng)和尾氣處理系統(tǒng)日趨完善，設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)范化也降低了二噁英等二次污染風(fēng)險(xiǎn)。
四是垃圾處理上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼支出占比可再生能源基金較小。垃圾發(fā)電廠屬于生物質(zhì)發(fā)電范籌，即便 2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補(bǔ)貼目錄，對(duì)應(yīng)的國(guó)補(bǔ)資金也僅占基金支出的 5.60%。雖然現(xiàn)階段垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但是前期存量項(xiàng)目技術(shù)相對(duì)不成熟，補(bǔ)貼取消可能會(huì)導(dǎo)致設(shè)施運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定，出現(xiàn)大規(guī)模排放超標(biāo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
五是電價(jià)補(bǔ)貼取消將改變垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。垃圾焚燒電價(jià)補(bǔ)貼是行業(yè)投資回報(bào)的重要組成部分，將影響金融資本對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿涂臻g的預(yù)期。大量垃圾焚燒處理項(xiàng)目還處于準(zhǔn)備期和建設(shè)期，補(bǔ)貼政策取消將顯著影響環(huán)保公司的融資、項(xiàng)目建設(shè)能力，“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的落實(shí)將面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。尤其對(duì)于以企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)資本等長(zhǎng)效資金，將降低其投入環(huán)保行業(yè)的意愿。
六是加劇行業(yè)非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為。現(xiàn)有費(fèi)用資金來(lái)源于社會(huì)居民付費(fèi)（居民）+垃圾處理服務(wù)費(fèi)（地方政府）+垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。在保障垃圾焚燒廠的正常運(yùn)營(yíng)資金需求的條件下，如果調(diào)整資金結(jié)構(gòu)為社會(huì)居民和地方政府分擔(dān)，由地方政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)談判給予企業(yè)處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，自由裁量權(quán)和招標(biāo)總額提高，將會(huì)加劇行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，尤其是民企居于弱勢(shì)地位，其議價(jià)能力有限，非公平競(jìng)爭(zhēng)等隱性壁壘更可能導(dǎo)致行業(yè)非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。
為了引導(dǎo)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，使全國(guó)垃圾處理能力與城市廢棄物的無(wú)害化處置需求同步增長(zhǎng)，推動(dòng)垃圾處理企業(yè)精細(xì)化和規(guī)范化管理，提出以下建議：
一是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和實(shí)施，應(yīng)充分論證環(huán)境效益和社會(huì)效益，尤其應(yīng)廣泛征詢和吸納環(huán)保企業(yè)、社會(huì)利益相關(guān)方的意見(jiàn)反饋，預(yù)估對(duì)于環(huán)境產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
二是調(diào)整補(bǔ)貼方式和分?jǐn)傎Y金來(lái)源。如將審批權(quán)移交地方政府，可能受地方財(cái)政收入波動(dòng)而影響必要環(huán)保費(fèi)用支出。地方財(cái)政應(yīng)將垃圾處理費(fèi)用納入年度一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出，制定充足的年度預(yù)算資金，及時(shí)足額支付垃圾處理費(fèi)，避免因資金來(lái)源不穩(wěn)定而出現(xiàn)普遍拖欠費(fèi)用現(xiàn)象，變相加重企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。
三是研究差異化補(bǔ)貼方式平衡不同區(qū)域項(xiàng)目盈利水平，減少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于老少邊窮地區(qū)的垃圾發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)考慮通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)卣h(huán)保資金缺口。
二O一九年三月一日
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