2009-07-31 02:28:50
國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中提出了兩個(gè)“加快”的政策要求，要求加快民間資本進(jìn)入鐵路、電信、市政等壟斷行業(yè)，要求加快市政公用事業(yè)改革，擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)范圍。城市供水作為重要的市政公用領(lǐng)域，由于其改革的特殊性和復(fù)雜性，在推進(jìn)改革時(shí)有幾個(gè)方向性的問題需要注意。
一、 城市供水行業(yè)改革主要進(jìn)展
1、 供水服務(wù)設(shè)施和能力迅速增長(zhǎng)
我國(guó)城市供水行業(yè)的服務(wù)設(shè)施建設(shè)在過去十年中持續(xù)增長(zhǎng)。到2008年年末，全國(guó)城市供水普及率超過95%，較2000年提高了31個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)供水綜合生產(chǎn)能力達(dá)到28000萬(wàn)立方米/日，較2000年增長(zhǎng)了28.4%。
2、 城市供水價(jià)格改革同步展開
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，城市供水價(jià)格改革也同步展開，城市供水價(jià)格有所上調(diào)。2008年，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市的居民供水平均價(jià)格為1.63元/立方米，較2000年提高了0.55元/立方米；同期，水資源費(fèi)增長(zhǎng)幅度較大，在城市供水成本中比重逐年提高。
3、 市場(chǎng)化項(xiàng)目比重逐年增大
自2002年全面開展市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革以來，供水行業(yè)市場(chǎng)化的項(xiàng)目比重逐年增大。截至2007年底，供水市場(chǎng)上最活躍的19家社會(huì)企業(yè)共簽約供水項(xiàng)目146個(gè)（包括水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目），項(xiàng)目的供水總能力相當(dāng)于2007年全國(guó)供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務(wù)企業(yè)簽約94個(gè)項(xiàng)目，供水總能力相當(dāng)于2007年全國(guó)供水總能力的9.7%。
4、 供水行業(yè)改革形成模式多元化格局
供水行業(yè)經(jīng)歷了從水廠單元服務(wù)的改革到系統(tǒng)服務(wù)全面改革的變化。上世紀(jì)90年代，供水改革以針對(duì)水廠單位服務(wù)的BOT項(xiàng)目和固定回報(bào)為主導(dǎo)模式，2002年以來已經(jīng)逐步發(fā)展成為以系統(tǒng)服務(wù)為主導(dǎo)改革模式。在改革重心上一直偏重供水的資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)改革，而服務(wù)效率上的關(guān)注薄弱。2007年，在蘭州、?？?、揚(yáng)州、天津等地出現(xiàn)了溢價(jià)收購(gòu)供水資產(chǎn)的項(xiàng)目，引起行業(yè)和社會(huì)和高度關(guān)注。
二、 進(jìn)一步發(fā)展所面臨的背景與問題
1、供水安全壓力迅速加大，即將進(jìn)入水質(zhì)事故高發(fā)期
隨著我國(guó)水污染形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，供水源水污染嚴(yán)重，在120多個(gè)大中城市中原水合格率約為70%，加大中小城市這一數(shù)據(jù)可能低于50%。另一方面，我國(guó)供水設(shè)施陳舊，缺乏應(yīng)有的設(shè)施更新，而且難以應(yīng)對(duì)原水水質(zhì)下降的現(xiàn)狀。雖然我們發(fā)布了新的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但是缺乏實(shí)質(zhì)性的硬件準(zhǔn)備。在水質(zhì)檢測(cè)方面，大部分檢測(cè)能力保留在供水企業(yè)內(nèi)部，獨(dú)立監(jiān)測(cè)的能力差。因此供水安全存在較大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
2、政府投資不斷弱化，而社會(huì)投資難當(dāng)投資重任
上世紀(jì)八十年代以來，城市供水的政府投資逐年減少，投資的主體基本進(jìn)入了企業(yè)和市場(chǎng)投資。但是受到融資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)模式的限制，也受制于水價(jià)水平支撐不足的影響，社會(huì)投資在投資總量上難以滿足城市供水事業(yè)發(fā)展的需要。尤其是在水質(zhì)壓力逐漸加大，服務(wù)均等化要求日益升級(jí)的背景下，存在巨大的投資缺口，客觀上造成城市供水設(shè)施的投資不足。
3、政府在供水公共責(zé)任上存在責(zé)任缺位
城市供水服務(wù)作為重要的政府公共服務(wù)職能，存在嚴(yán)重的責(zé)任缺位問題。不少地方政府通過“改革”把供水服務(wù)當(dāng)作“包袱”摔給社會(huì)企業(yè)，以為市場(chǎng)化了就擺脫了政府公共服務(wù)責(zé)任。政府責(zé)任的缺位造成了一定程度的市場(chǎng)化改革定位不清和模式的混亂，部分項(xiàng)目出現(xiàn)政府與企業(yè)的相互推委，造成供水服務(wù)質(zhì)量不能保障。
4、在改革目標(biāo)上對(duì)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率關(guān)注不足
很大比例的供水改革項(xiàng)目偏離了特許經(jīng)營(yíng)對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的關(guān)注。雖然2004年建設(shè)部發(fā)布了《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，由于僅僅是部門規(guī)章，難以有效規(guī)范行業(yè)改革。隨著2004年以后政資分離的全面鋪開，城市供水行業(yè)的改革逐漸偏離了服務(wù)和效率的主導(dǎo)，變成了一般意義上的產(chǎn)權(quán)改革，而產(chǎn)權(quán)改革中并沒有很好地認(rèn)識(shí)城市供水的公共服務(wù)性質(zhì)，大部分簡(jiǎn)單參照競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的資產(chǎn)處置方式，使改革以國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為主線，極大地淡化了供水服務(wù)中服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率等主要矛盾。
5、價(jià)格形成進(jìn)入低質(zhì)低價(jià)的怪圈
1998年原國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《城市供水價(jià)格管理辦法》，重點(diǎn)關(guān)注了供水服務(wù)的合法性成本問題，沒有優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的空間，難以適應(yīng)目前供水服務(wù)水平日益提高的要求，難以應(yīng)對(duì)原水水質(zhì)惡化的需要。而且以企業(yè)合法性成本作為定價(jià)依據(jù)的做法，不能鼓勵(lì)服務(wù)企業(yè)提高效率。
三、 供水行業(yè)的主要改革方向
1、明確城市供水的公共服務(wù)性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任
城市供水作為最為重要的政府公共服務(wù)內(nèi)容，在供水服務(wù)安全壓力日益增加的背景下，需要清晰界定供水服務(wù)的公共服務(wù)性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)供水領(lǐng)域的政府責(zé)任，無論任何形式的供水改革，不能免除政府的供水服務(wù)責(zé)任。
2、在投資多元化的前提下，加強(qiáng)各級(jí)政府的財(cái)政性投資
作為公共服務(wù)的供水服務(wù)需要政府投資，尤其是地方財(cái)政的投資，政府是公共服務(wù)當(dāng)然的投資主體。中央政府需要通過轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)城市供水領(lǐng)域的沉淀性資產(chǎn)部分給予補(bǔ)助性投資，提高供水服務(wù)設(shè)施的水平。政府公共服務(wù)投資不排斥企業(yè)投資的參與，但是企業(yè)投資需要相應(yīng)的回報(bào)作為支持，政府投資的目的是降低水價(jià)的壓力，提高設(shè)施的水平。政府投資形成的沉淀性資產(chǎn)應(yīng)該作為財(cái)政性資產(chǎn)保留政府，不應(yīng)該成為回報(bào)的基數(shù)。
3、完成特許經(jīng)營(yíng)立法，鼓勵(lì)資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的分離
多元化的投資，不應(yīng)妨礙具體供水經(jīng)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制。應(yīng)盡快完成特許經(jīng)營(yíng)的立法，在特許經(jīng)營(yíng)的政策框架之下，鼓勵(lì)供水資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在投資領(lǐng)域鼓勵(lì)多元化，而在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)全面實(shí)行市場(chǎng)化，由規(guī)?；I(yè)化的市場(chǎng)主體來進(jìn)行經(jīng)營(yíng)服務(wù)，促進(jìn)供水行業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。
4、改變價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管
需要修訂原來供水價(jià)格管理辦法的定價(jià)原則，逐漸改變按照企業(yè)合法性成本為基數(shù)的成本監(jiān)審模式，形成以行業(yè)平均成本為定價(jià)成本的成本監(jiān)審模式，鼓勵(lì)企業(yè)提高服務(wù)效率。轉(zhuǎn)變以企業(yè)資產(chǎn)總量作為基數(shù)的定價(jià)模式，改為以營(yíng)業(yè)總額為基數(shù)的定價(jià)模式，促進(jìn)供水行業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型和服務(wù)效率的提高。逐步建立供水企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的信息平臺(tái)，為監(jiān)管部門提供橫向比較，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的工具，逐漸使行業(yè)平均成本成為定價(jià)基礎(chǔ)。
