2009-07-31 02:28:48
從去年年底我國(guó)推出4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以來(lái)，關(guān)于如何啟動(dòng)民間投資的話題就一直沒有斷過。今年5月未，有兩件大事又一次激起了社會(huì)對(duì)民間投資的熱情：一是國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》；二是《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》的發(fā)布。
第一件事使社會(huì)將目光再次投注到長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)討論的“打破壟斷，刺激民間投資”的問題，第二件事被視為對(duì)民間投資開閘的信號(hào)。
從今年1～5月份的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用確實(shí)已經(jīng)在初步顯現(xiàn)，但民間投資的熱情似并沒有激起。因此，如要避免出現(xiàn)“大W”或“小W”的宏觀經(jīng)濟(jì)情景，下半年的關(guān)鍵是如何迅速有效地啟動(dòng)民間投資。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，啟動(dòng)民間投資，公共部門和私營(yíng)部門合作模式（Public-Private-Partnership），即PPP模式，是一種比較有效的方式。今年１～４月間，筆者在英國(guó)愛丁堡大學(xué)參加 “金融與投資在低碳經(jīng)濟(jì)”研修班，其間有兩個(gè)星期在蘇格蘭政府就金融服務(wù)政策問題進(jìn)行了調(diào)研。蘇格蘭政府財(cái)政部官員重點(diǎn)介紹了籌備設(shè)立“蘇格蘭未來(lái)信托”（Scottish Futures Trust，簡(jiǎn)稱SFT）的情況。據(jù)介紹，“蘇格蘭未來(lái)信托”將作為PPP模式來(lái)設(shè)計(jì)，并對(duì)傳統(tǒng)的PPP模式進(jìn)行了創(chuàng)新。
據(jù)蘇格蘭政府負(fù)責(zé)籌備工作的財(cái)政部官員介紹, “蘇格蘭未來(lái)信托”初期作為一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)設(shè)立，其主要功能是為政府的公共服務(wù)提供一個(gè)金融平臺(tái)，專注于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資。“蘇格蘭未來(lái)信托”第二期將設(shè)立“蘇格蘭未來(lái)信托公司”，吸收私營(yíng)部門參與，以此為平臺(tái)組建不同的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資公司。
“蘇格蘭未來(lái)信托”的基本功能包括：為提供公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的資產(chǎn)；為提供公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)提供私人融資；通過聚集需求提供更便宜的金融服務(wù)；提供更專業(yè)的意見和規(guī)劃支持公共部門的規(guī)劃和提供基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目；提供對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資的協(xié)調(diào)和協(xié)作；為公共和私營(yíng)部門的市場(chǎng)參與提供一個(gè)論壇平臺(tái)。
作為信奉“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的蘇格蘭政府，為什么要由政府財(cái)政預(yù)算資金來(lái)發(fā)起設(shè)立專注基礎(chǔ)設(shè)施的投資機(jī)構(gòu)呢？主要有三個(gè)背景：
第一，是蘇格蘭政府刺激經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)向“低碳經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的需要。蘇格蘭議會(huì)正在討論《氣候變化法案》，提出到2050年減排80%的目標(biāo)，蘇格蘭政府把對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的投資作為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。
第二，是蘇格蘭巨大基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要。據(jù)蘇格蘭政府測(cè)算，未來(lái)十年，蘇格蘭的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大，包括交通、能源、氣候變化和水、環(huán)境、住房、學(xué)校、健康、體育在內(nèi)的“基礎(chǔ)設(shè)施”，總投資約370億英磅。因此，需要設(shè)計(jì)一個(gè)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)私人資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，滿足蘇格蘭巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。
第三，是提高政府財(cái)政投資效率的需要。蘇格蘭政府每年有10%左右的政府預(yù)算作為“資本支出”投資在基礎(chǔ)設(shè)施。比如，從2009~2011年這三年的財(cái)政年度，蘇格蘭政府預(yù)算32.6億、35.8億、36.6億英磅用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，同期，蘇格蘭政府預(yù)算中還有12億英磅用于地方政府的投資。用好政府預(yù)算投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率，是設(shè)立“蘇格蘭未來(lái)信托”機(jī)構(gòu)的背景和出發(fā)點(diǎn)。
在全球應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的背景下，蘇格蘭政府通過設(shè)立“蘇格蘭未來(lái)信托”機(jī)構(gòu)，將財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)，從而發(fā)揮政府財(cái)政投資的杠桿作用，提高政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的效率，并通過PPP模式設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)私人資本的投入，幫助地方政府發(fā)行債券，以滿足蘇格蘭對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施巨大的投資需求。
我國(guó)近些年來(lái)，在公用事業(yè)的改革上，已經(jīng)有很多省市通過PPP模式吸引了民間資本進(jìn)入。實(shí)踐證明，有些是成功的，但也不乏失敗的案例。２００７年～２００９年，在北京和上海嘗試了若干年的城市公交PPP就相繼尷尬謝幕，PPP模式在我國(guó)是否水土不服呢？筆者認(rèn)為，作出這種判斷，未免過于武斷。我們知道，PPP模式從１９世紀(jì)開始，在全世界的橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、燃?xì)?、電信、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成功的案例不勝枚舉，說明模式本身沒有問題。在目前情況下，更需看到PPP模式對(duì)民間資本的帶動(dòng)效應(yīng)，而不是“因噎廢食”，阻礙民間資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
如何有序地引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域呢？本人認(rèn)為以下兩點(diǎn)是PPP模式在我國(guó)成功實(shí)施應(yīng)該注意的：
其一，PPP模式是公私合作模式的總稱，其具體的模式還有很多，如服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營(yíng)、ＢＯＴ、ＢＯＯ、ＢＯＯＴ、股份制等。再具體到某個(gè)產(chǎn)業(yè)和某個(gè)領(lǐng)域，甚至一個(gè)特定地區(qū)的某個(gè)具體項(xiàng)目，都有一個(gè)具體的PPP模式與之相適應(yīng)。因此，在運(yùn)用PPP模式的過程中，要對(duì)特定領(lǐng)域PPP適合的具體模式進(jìn)行深入細(xì)致的研究，審慎選擇，杜絕“南橘北枳”的現(xiàn)象。
其二，PPP模式成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與多元化投資體制相一致的監(jiān)管體制。在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，盡管通過PPP模式引入了民間資本，但并不能改變公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的公共性質(zhì)，而投資者的目標(biāo)是追求投資收益最大化，在這種情況下，就需要建立相應(yīng)的監(jiān)管體制，在實(shí)現(xiàn)使用民間投資的基礎(chǔ)上，保障公眾利益不受損傷。
