環(huán)境公用事業(yè)市場化改革推進5年,促進了投資、運營和服務(wù)水平的提高 ，市場化之路愈走愈寬。
經(jīng)過近年來的實踐，我國環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營制度已初步形成，并在城市環(huán)境公用事業(yè)市場化改革中發(fā)揮了巨大作用。而市場化改革究竟給我國環(huán)境公用事業(yè)在投資、運營、服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量改善等多方面帶來怎樣的變化？也是值得行業(yè)總結(jié)和思考的問題。
帶著這些問題，記者日前專訪了全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華。此前，環(huán)境商會已經(jīng)進行了廣泛的市場調(diào)查和深入的數(shù)據(jù)分析。
記者:市場化改革在我國環(huán)境公用事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了怎樣的作用？
駱建華(以下簡稱駱):2003年，我國開始環(huán)境公用事業(yè)市場化改革。近年來，隨著改革的逐步深化，引發(fā)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系、公眾參與和國際參與等方面的多方位升級。從實現(xiàn)改革目標(如引進有效的資金、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、推進行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等)的角度看，改革的方向是正確的，成效也是顯著的。
我們的調(diào)查結(jié)果顯示:我國環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營制度已初步形成，并在我國環(huán)境公用事業(yè)市場化改革中發(fā)揮了積極的促進作用。經(jīng)過5年多的實踐，市場化改革給我國環(huán)境公用事業(yè)帶來了各方面的改善，其中，環(huán)境投資力度顯著加大，運營服務(wù)能力明顯提高，城市環(huán)境質(zhì)量得到改善，多元化投資模式初步形成。
記者:在環(huán)境投資方面，業(yè)內(nèi)一直呼吁要構(gòu)建多元化環(huán)境投融資格局，從而保證環(huán)保投資的總量充足和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在這一方面，環(huán)境公用事業(yè)市場化改革是否也起到了重要作用？
駱:從1998年到2002年的5年間，我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額僅為2835億元。而在市場化改革后的5年間，國家對環(huán)境公用事業(yè)的投資力度顯著加大，社會企業(yè)(包括民營企業(yè)、外資企業(yè)等)大量進入到水務(wù)、垃圾處理、廢氣治理等領(lǐng)域，給環(huán)境公用設(shè)施行業(yè)注入了大量資金，從而使市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資總額達到6285億元(是此前的2.2倍)。其中，水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資年均增長率由2.8％激增到25.9％。以2007年為例，水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的投資額為835億元，是2002年的4.2倍；5年新增固定資產(chǎn)總額上升到1641億元；國有控股占投資總額的77.8％，集體控股和私營控股投資分別占到6.4％和11.9％，表明大批社會資本已投入到城市供水行業(yè)中。這些數(shù)字足以說明市場開放之后的成效。
記者:在城市公用事業(yè)中一直以來有一種說法，叫做“投資靠政府、運行靠補貼、虧損靠漲價”，這是由什么原因造成的？市場化改革能幫助公用事業(yè)走出這種怪圈嗎？
駱:在進行市場化改革之前，我國環(huán)境公用事業(yè)都是由地方政府直接投資、壟斷經(jīng)營，導(dǎo)致政企不分，效率低下。一是投資渠道單一。供水、污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運營全靠政府財政，負擔沉重。最終導(dǎo)致城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，城市生活型污染日益加重。二是公用事業(yè)管理混亂，人員臃腫，運營成本居高不下，普遍出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。三是公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和效率低下，服務(wù)價格卻一漲再漲。公用設(shè)施老化、技術(shù)水平落后和非專業(yè)化運營嚴重制約了服務(wù)質(zhì)量的提升和成本控制，價格上漲壓力顯著。
所以，要想走出“投資靠政府、運行靠補貼、虧損靠漲價”的怪圈，就必須開展公用事業(yè)市場化改革，這是大勢所趨，不可逆轉(zhuǎn)。
從幾年來市場化改革的成果來看，改革之后，極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。政府大包大攬環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和運營的模式被打破，包括外資、民間資本在內(nèi)的多元化投資體系逐步形成；環(huán)境公用設(shè)施有償使用制度逐步推廣，污水、垃圾處理收費制度逐步建立和完善；城市環(huán)境綜合整治水平得到顯著提高，環(huán)境質(zhì)量有了明顯改觀。在城市供水和污水處理領(lǐng)域，外資和民營企業(yè)在城市供水和污水處理領(lǐng)域市場的覆蓋率已經(jīng)分別接近20％和50％，而在新建環(huán)境設(shè)施服務(wù)市場中，外資和民營企業(yè)的覆蓋率則超過60％。
記者:特許經(jīng)營在水務(wù)行業(yè)已推行多年，現(xiàn)在很多污水處理廠都采用BOT等方式建設(shè)、運營。請問，特許經(jīng)營這種模式在環(huán)境公用事業(yè)市場化改革中的地位和作用是怎樣的？
駱:環(huán)境公用事業(yè)改革的核心就是確立特許經(jīng)營制度，這極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。
近幾年，我國城市污水處理廠數(shù)目迅速增長，規(guī)模不斷擴張，與市場化改革以來引進大量社會資本密切相關(guān)。根據(jù)我們對市場化改革前后兩個5年的對比發(fā)現(xiàn)，市場化改革后5年的污水處理總量較改革之前的5年，增長了57.5％。1998~2002年，我國城市污水處理廠年平均增加約35座。2002~2007年，年增加約70座。截至2008年6月，我國運營的城市污水處理廠數(shù)量達1043座，在5個月的時間里又增加了160座。另外，各地縣級污水處理廠建設(shè)自2004年起步以來也在加快，2008年6月達到346座。2003年以來，城市生活垃圾處理事業(yè)也有了較大發(fā)展，處理能力顯著提高，從2003年的21.9萬噸/日上升到了2007年的27.2萬噸/日，增長了23.8％。
在市場改革的推進下，我國環(huán)境公用事業(yè)的技術(shù)能力和運營管理能力不斷增強，服務(wù)水平不斷提高，提高了對污水和生活垃圾的處理水平。
記者:“威立雅水務(wù)高溢價收購中國地方水廠”在去年成為業(yè)內(nèi)外熱議的話題，如何看待外資進入環(huán)境公用事業(yè)？
駱:近年來，一些外資已進入中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場，并獲得了較快發(fā)展。以供水行業(yè)為例，外資水務(wù)企業(yè)通過并購方式已經(jīng)在中國城市供水行業(yè)占據(jù)了一定的市場份額。2007年，威立雅水務(wù)、中法水務(wù)等6家外資企業(yè)所形成的供水能力達到全國供水總能力的8％。
事實上，外資企業(yè)在我國水務(wù)行業(yè)的市場地位離壟斷仍遙不可及，更不可能對我國的供水安全造成影響。首先從外資企業(yè)簽約項目的處理能力來說，在華主要外資企業(yè)目前所有簽約項目的供水總能力不到全國供水總能力的10％，排名第一的威立雅水務(wù)實際市場占有率不到3％。其次從水價來說，我國供水價格的制定權(quán)歸政府所有，并且價格的變動必須要召開聽證會，任何企業(yè)僅是根據(jù)與政府簽訂的服務(wù)合同獲得服務(wù)報酬，并不具有定價權(quán)。
事實上，適度讓外資企業(yè)進入中國水業(yè)市場，對我國政府的水務(wù)管理模式起到了促進作用，主要表現(xiàn)在:促進了我國供水行業(yè)市場化改革的發(fā)展和水業(yè)市場的培育，對我國水務(wù)管理的法制化建設(shè)，尤其是特許經(jīng)營制度的發(fā)展起到了積極的促進作用。同時，通過開創(chuàng)政府——企業(yè)合作關(guān)系，促進了水務(wù)管理的系統(tǒng)化和透明化，提高了政府的水務(wù)管理能力。
總體來說，外資企業(yè)進入中國水業(yè)市場之后對我國的水務(wù)管理帶來很多積極的影響。同時，在一些改革項目的實踐中，有些地方政府在外資進入其供水市場之后，對自身的角色和責任認識不清，缺乏市場監(jiān)管的意識，將外資的進入視為自己卸掉包袱的一種表現(xiàn)，推卸自身責任，這是我們在改革過程中必須要引起注意并加以防范的地方。
記者:除了投資的多元化和競爭機制，環(huán)境公用事業(yè)市場化改革的意義究竟是什么？特許經(jīng)營制度還需要哪些完善？駱:市場化改革不僅僅是簡單的引入市場競爭機制，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)和公眾等多方面的角色轉(zhuǎn)變和新的制度安排，涉及產(chǎn)權(quán)、價格、資源等多部門協(xié)調(diào)，以及不同級政府的事權(quán)劃分。僅僅靠目前的部門規(guī)章難以實現(xiàn)和有效保障，因此需要通過立法盡快完善特許經(jīng)營，進一步推動市場化改革進程。
經(jīng)過多年的國際實踐，特許經(jīng)營制度成為一種適合環(huán)境公用行業(yè)特點的引入市場機制的方式，而且這個制度適用于大多數(shù)地區(qū)。但是，成功的特許經(jīng)營制度需要完善的監(jiān)管體系，必須以科學的制度安排和法制體系為基礎(chǔ)。這其中包括設(shè)置合理的市場準入，明確可以開放的市場范疇，如何選擇具有豐富運營經(jīng)驗和優(yōu)秀管理技術(shù)的戰(zhàn)略型企業(yè)，建立科學的經(jīng)濟監(jiān)管制度等。
由于城市水業(yè)的行業(yè)特性及其非完全競爭性，政府監(jiān)管的有效性就顯得至關(guān)重要。我們建議針對目前政府缺乏有效監(jiān)管工具的現(xiàn)狀，開展專題研究，加快建立適應(yīng)國情的供水和污水、垃圾處理的績效系統(tǒng)。
記者:我們經(jīng)常會談?wù)撜诖龠M產(chǎn)業(yè)發(fā)展時制定政策、完善市場的“兩只手”作用。那么在推進市場化進程中，政府是否還有很多事情需要做？
駱:的確如此。在進行調(diào)研后，環(huán)境商會建議:政府需進一步完善包括特許經(jīng)營制度在內(nèi)的市場化改革路徑，加強和完善市場監(jiān)管，充分發(fā)揮市場在推進環(huán)境公用事業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，使我國的環(huán)境公用事業(yè)步入持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的軌道。
隨著改革的推進和水業(yè)市場的逐步發(fā)育，應(yīng)當積極促進城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一是在促進資產(chǎn)與運營服務(wù)分離的基礎(chǔ)上，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)，促進產(chǎn)業(yè)升級。二是積極發(fā)展專業(yè)化服務(wù)體系，為行業(yè)提供專業(yè)化的運營服務(wù)，整體提高服務(wù)水平。
特別是在當前我國節(jié)能減排任務(wù)繁重的大形勢下，在“十二五”將有更高環(huán)保目標和需求的情況下，我們更應(yīng)該以積極的態(tài)度完善相關(guān)政策，堅持并繼續(xù)推進市場化改革，同時解決改革中出現(xiàn)的問題，以促進環(huán)境公用事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。
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目前，許多發(fā)達國家的環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)都采用了市場化機制，比較典型的有英國模式、法國模式和荷蘭模式等。其中，英國是水務(wù)行業(yè)市場化改革的先行者，采用的是公用環(huán)境設(shè)施完全民營化的管理模式。法國則是在保留產(chǎn)權(quán)公有性質(zhì)的前提下，通過委托經(jīng)營合同引入私營公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營；同時還實行了以流域管理為基礎(chǔ)、公眾參與監(jiān)督的“國家—流域—地方”的水資源監(jiān)管體制。荷蘭采取的是公用事業(yè)股份公司模式，一方面通過擁有設(shè)施產(chǎn)權(quán)確保國家提供公共供水，一方面通過商業(yè)發(fā)展有效提高運營績效和服務(wù)水平。這些模式在美國、智利、德國、荷蘭、菲律賓等國得到了廣泛應(yīng)用。
我國公用事業(yè)的市場化改革始于2002年。其時，黨的十六屆三中全會明確提出對公用行業(yè)進行開放，允許包括外資、民間資本等社會資本進入，同時要求壟斷行業(yè)放寬市場準入，引入競爭機制。同年12月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快環(huán)境公用行業(yè)市場化進程的意見》，拉開市場化改革序幕。
2003年可以說是我國城市水業(yè)改革的市場化元年，以打破政府單一投資模式、引入多元化投資主體為特點。
2004年，《環(huán)境公用特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》正式發(fā)布。各地迅速以不同模式的改制方式、不同類型的資產(chǎn)交易，對城市供排水等水務(wù)資產(chǎn)進行全面產(chǎn)權(quán)改革，以引入競爭為主旨，核心是企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價改革和市場準入。
2005年9月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境公用行業(yè)監(jiān)管的意見》，市場化改革的目標逐步受到重視，具體表現(xiàn)在開始注重監(jiān)管，重視運營和服務(wù)水平，關(guān)注公眾利益和安全。以供水、污水處理和垃圾處理為主體的中國市政環(huán)境行業(yè)逐步進入產(chǎn)業(yè)化時代。隨著政府投資體制的改革，專業(yè)化運營服務(wù)企業(yè)初步獲得市場認同，企業(yè)的競爭與合作成為環(huán)境公用市場的主流趨勢。
