近日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部會(huì)同發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部制訂的《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從印發(fā)之日起施行。
《辦法》規(guī)范了重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃考核工作，加強(qiáng)了對地方政府專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)管，將有利于促進(jìn)地方政府落實(shí)轄區(qū)水污染防治責(zé)任制，推動(dòng)地方政府落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃確定的各項(xiàng)任務(wù)，加快規(guī)劃實(shí)施，切實(shí)改善出境斷面水環(huán)境質(zhì)量；有利于分清流域上下游的責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方治污的積極性，結(jié)合本地實(shí)際，有針對性地采取防治水污染的對策和措施；有利于形成齊抓共管的治污局面，促進(jìn)地方政府組織各有關(guān)部門，加強(qiáng)配合，聯(lián)合治污，解決水環(huán)境保護(hù)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。特別是在當(dāng)前國際金融危機(jī)仍在蔓延的形勢下，《辦法》的出臺(tái)，還將有利于地方政府提高對水污染防治工作認(rèn)識(shí)，加大治污工作力度，落實(shí)各項(xiàng)治污措施，加快規(guī)劃實(shí)施，確保規(guī)劃目標(biāo)的完成。
這是我國在重點(diǎn)流域水污染防治方面的又一項(xiàng)新舉措——自2008年《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2006—2010年）》發(fā)布之日起，中央政府和各地省市政府在重點(diǎn)流域方面又接連出臺(tái)了法規(guī)和各項(xiàng)措施，國家對于重點(diǎn)流域水污染防治不可謂不重視。
治污政策導(dǎo)向：大道如青天
我國重點(diǎn)流域水污染治理形勢十分嚴(yán)峻，所以，國家將這項(xiàng)工作擺在更加緊迫和突出的位置。為加強(qiáng)重點(diǎn)流域的污染防治，國家和地方還頒行了專門的法規(guī)和規(guī)章。1995年8月，國務(wù)院頒布了我國第一部流域性水污染防治法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。
“九五”期間，國務(wù)院將淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池這“三河三湖”列為國家治理的重點(diǎn)流域，“十五”期間增加了松花江流域、三峽庫區(qū)及上游、南水北調(diào)水源地及沿線，“十一五”期間我國進(jìn)一步擴(kuò)大水污染治理重點(diǎn)流域范圍，出臺(tái)黃河中上游流域水污染防治規(guī)劃，提出加強(qiáng)長江中下游、珠江及重要界河的水污染防治。目前總面積已占我國國土面積的40%。
中國環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院李云生主任說，“從‘九五’期間的淮河流域開始，我國的流域水污染防治一直在探索建立科學(xué)高效的管理體系。” 流域水污染防治涉及政府、企業(yè)、公眾等多方面的利益相關(guān)者，包含中央與地方、上游與下游、部門與行業(yè)等錯(cuò)綜復(fù)雜的協(xié)調(diào)與聯(lián)系。從政府職能的角度，我國流域水污染防治體系主要包括3個(gè)層次的內(nèi)容。一是以規(guī)劃為依據(jù)。從全國水污染防治的需求出發(fā)，據(jù)流域水污染防治的緊迫性和重要性，國務(wù)院有關(guān)部門依法組織編制重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃，規(guī)劃期一般為5年，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)后由各級政府組織實(shí)施。二是責(zé)任落實(shí)到區(qū)域。流域水污染防治目標(biāo)到省、任務(wù)到省、項(xiàng)目到省、資金到省、責(zé)任到省，按照有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)的基本原則，分區(qū)域?qū)嵤┝饔蛩廴痉乐喂ぷ?。三是分級?shí)施評估考核。地方政府依法對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國家對省級水污染防治成效按年度、中期或終期進(jìn)行評估與考核，省級政府逐級確定目標(biāo)責(zé)任，逐級評估考核。
各重點(diǎn)流域的省市近年來還紛紛頒布各自區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)行動(dòng)方案，這些行動(dòng)都使我國的流域水污染治理工作取得了成效。如江蘇省環(huán)保廳近日召開淮河流域水污染防治工作電視電話會(huì)議，明確2009年淮河流域水污染防治工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，全面推廣“河長制”，并將部分太湖治理經(jīng)驗(yàn)逐步向淮河流域推廣。還創(chuàng)新環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營模式，充分利用江蘇與新加坡建立的環(huán)保合作機(jī)制，將部分地區(qū)的污水處理廠由新方整體“打包”運(yùn)營。
治污管理體制：欲渡黃河冰塞川
國家和地方政府在重點(diǎn)流域污染治理方面的政策推動(dòng)，使人們看到了希望的“大道”，但是這條大道卻不是平坦的。“我們國家的重點(diǎn)流域治理，從規(guī)劃理論、政策出臺(tái)上講，中央不可謂不重視，但是基本上我們只能簡單依賴于行政，割裂了流域的一體性。所以，很多時(shí)候，投入和努力很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。”清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤接受采訪時(shí)，對《辦法》評價(jià)道。
目前看來，我國動(dòng)用行政體制來治理重點(diǎn)流域，是有效的，但是存在很多問題。傅濤認(rèn)為流域管理應(yīng)該有一個(gè)長效機(jī)制，流域機(jī)構(gòu)至少需要幾個(gè)相應(yīng)的職能，比如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的權(quán)力，并且它需要能夠左右一條河的整體方面的權(quán)威機(jī)構(gòu)賦予它管理權(quán)力。流域治理的重點(diǎn)在于，它的一體性和收費(fèi)的一致性，還要有有效的經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)流域內(nèi)的行政主體。
他說，到目前為止，中國的流域機(jī)構(gòu)仍是附屬于水利部的派出機(jī)構(gòu)，而在國際上，這種流域機(jī)構(gòu)一般是國務(wù)院的派出機(jī)構(gòu)，它的權(quán)力不僅僅是來自一個(gè)部門，而是來自國家各個(gè)部門的統(tǒng)一，尤其是水質(zhì)、水量方面的統(tǒng)一。另外，這種流域機(jī)構(gòu)不可能把環(huán)境職能排除在外。我國的水利部基本做的是防洪抗旱等方面的工作，其下屬的流域機(jī)構(gòu)也局限于水利部的那些職能。國際上很多流域機(jī)構(gòu)是各國中央政府的派出機(jī)構(gòu)，它的職能集中了包括環(huán)保部門的、財(cái)稅部門的職能，這樣才能有效地調(diào)節(jié)下面各個(gè)行政主體之間的關(guān)系，因?yàn)樗凶銐驒?quán)利來調(diào)節(jié)。我們的流域管理機(jī)構(gòu)級別不低，但是對地方政府的調(diào)節(jié)手段有限，確實(shí)也沒盡到環(huán)境和資源管理的責(zé)任。
理論上講，流域是一個(gè)整體，比如一條河、一個(gè)湖泊，它是一個(gè)整體。我國行政分割的體系體現(xiàn)在流域治污的管理上，也把流域割裂了。我國行政劃分的主體，基本未把“水”考慮在內(nèi)，可能會(huì)考慮“氣候”“交通”“礦產(chǎn)資源”等。傅濤介紹說，世界各國都發(fā)現(xiàn)，當(dāng)水的問題，無論是水資源還是水環(huán)境問題成為一個(gè)制約主體的時(shí)候，在行政管理上需要考慮流域一體性的特點(diǎn)，不然，很多環(huán)境和資源管理的手段，都會(huì)因?yàn)榉指疃档土诵省?/p>
歐洲上世紀(jì)60年代久開始進(jìn)行流域管理，中國的流域管理從水利工程角度來看，早就做了，歷史上做了幾千年；從資源和環(huán)境的角度而言，還沒有起步，是缺失的。為了應(yīng)對這種尷尬局面，實(shí)際上，環(huán)境領(lǐng)域也在做出創(chuàng)新，比如“河長制”。
理論上講，河長制是流域管理體制不能理順的情況下，動(dòng)用行政強(qiáng)權(quán)對流域水環(huán)境管理的一種補(bǔ)充。它本身并不能真正地給予流域管理所需要的最起碼的規(guī)劃和資源調(diào)配的權(quán)限。傅濤認(rèn)為，將“河長制”作為流域管理的補(bǔ)充是一種無奈的選擇。
流域管理需要一個(gè)有中央授權(quán)的流域機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)本身要有一定的財(cái)權(quán)，并且需要流域立法，來約束各個(gè)主體上下游之間、用戶之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。對于流域機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力，傅濤介紹說，國際上很多是用水資源費(fèi)來調(diào)節(jié)的。一個(gè)流域內(nèi)，收同樣的水資源費(fèi)，統(tǒng)一使用，流域機(jī)構(gòu)通過水資源費(fèi)資金庫，能夠調(diào)節(jié)上下游在資源、環(huán)境問題上不同的責(zé)任，能夠引導(dǎo)地方政府。
我國目前的行政體制上還不能有效地支撐真正的流域管理，流域的行政責(zé)任主體始終處在缺位的狀態(tài)，也就是說，很多的流域委員會(huì)在職能設(shè)定上，沒有被賦予資源和環(huán)境管理的職能，更沒有管理工具和手段。流域治理工作總體上依托于行政，如果一條河比較短，還容易管理。如果河流稍微長一點(diǎn)，情況復(fù)雜一點(diǎn)，跨出了不同的行政體制之間，就需要上一級行政主體來協(xié)調(diào)。而上一級主體，它的職能很多，比如省人民政府，即使它派出了一個(gè)省長做河長，也是臨時(shí)性的職能，而不是一個(gè)政府的長期職能；所以，很多政策的穩(wěn)定性、可持續(xù)性、有效性，都難以確定。
治污市場參與：萬紫千紅總是春
流域管理的問題需要國家從更高層面解決，而在實(shí)際工作中，重點(diǎn)流域水污染防治涉及到多方的利益，市場化的水務(wù)企業(yè)又如何從中找到自己的角色呢？
中國水網(wǎng)的研究報(bào)告分析，根據(jù)國家“十一五”重點(diǎn)流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃，到2010年，“十一五”重點(diǎn)流域中南水北調(diào)東線、三峽庫區(qū)及上游影響區(qū)、太湖流域、滇池流域城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到80%；淮河流域、巢湖流域達(dá)到75%；海河流域、遼河流域、松花江流域達(dá)到70%；黃河流域、珠江流域、長江中游達(dá)到60%以上。而2006年我國城市平均污水處理率不過56%，這意味著污水處理率依然存在著巨大的的提升空間，同時(shí)也意味著龐大的污水處理量——僅以上重點(diǎn)流域新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模接近3000萬噸日。
事實(shí)上，在湖南、湖北、黑龍江、安徽等地，流域整體綜合治理的嘗試已經(jīng)開始，這是一些搶得先機(jī)的企業(yè)在靈敏地趕上國家政策推進(jìn)的腳步。逐漸啟動(dòng)的重點(diǎn)流域治理市場，國禎環(huán)保、同方水務(wù)、通用技術(shù)咨詢等公司的身影頻現(xiàn)。首創(chuàng)股份也在流域綜合治理方面頗有心得：2007年12月，首創(chuàng)股份與湖南省簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆蓋計(jì)劃”的城市污水處理廠，并按照國家有關(guān)規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放。目前，相關(guān)的項(xiàng)目投資、建設(shè)等工作仍在進(jìn)行中。
國禎環(huán)保已在珠江流域、湘江流域和淮河流域等區(qū)域建設(shè)、托管運(yùn)營十多座污水處理廠，同方則在松花江流域捷報(bào)頻傳。去年10月，同方水務(wù)聯(lián)合體所中標(biāo)的平房、信義溝兩座污水處理廠項(xiàng)目，不僅是哈爾濱市重點(diǎn)項(xiàng)目，也是《松花江流域水污染防治規(guī)劃(2006-2010)》中的項(xiàng)目。再加上牡丹江、哈爾濱、肇東等地的污水處理項(xiàng)目，同方在松花江流域的名頭的確夠響亮。
相關(guān)的政府部門同樣意識(shí)到市場機(jī)制的有效作用，如在《松花江流域水污染防治規(guī)劃(2006-2010)》中明確，松花江將采取“政府引導(dǎo)、市場為主、公眾參與”的原則，建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制。而資金來源既包括中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金(國債)、地方政府資金，也包括企業(yè)自籌資本金，在此基礎(chǔ)上，積極爭取和吸收國家政策性銀行貸款、國際金融組織和國外政府優(yōu)惠貸款、商業(yè)銀行貸款和社會(huì)資金。無疑，引入市場機(jī)制的結(jié)果是政府和企業(yè)的“雙贏”。
和點(diǎn)源污染治理不同的是，流域治理除了點(diǎn)源污染外，還有面源污染以及整個(gè)沿流域污染管理的問題。對此，傅濤認(rèn)為，流域管理層面基本上沒有企業(yè)介入可言，“管理”就是政府的事。但是，在涉及市政設(shè)施進(jìn)行服務(wù)的時(shí)候，企業(yè)是可以介入的。以一個(gè)企業(yè)主體介入流域機(jī)構(gòu)，承擔(dān)管理問題，在個(gè)別國家有，比如英國，而在中國目前體制之下，沒有哪個(gè)流域會(huì)讓某個(gè)水務(wù)企業(yè)獲得流域管理的責(zé)任和權(quán)力。他認(rèn)為所謂企業(yè)參與流域治理是從市場角度切入的，企業(yè)參與一些具體治理工作，如果流域是一個(gè)整體的話，有的企業(yè)的服務(wù)可能得到流域下地方政府關(guān)聯(lián)性的授權(quán)。包括首創(chuàng)、同方等，這些公司本身是在做市政服務(wù)，即使是一個(gè)流域內(nèi)上下游城市的污水處理市政服務(wù)都由它做，它也很難真正介入到流域管理中，只是在處理技術(shù)上協(xié)同，在人才調(diào)配上有一定便利。這種市場層面的流域統(tǒng)一治理是可以存在的，而且容易控制成本，這是一種產(chǎn)業(yè)模式。但基本著力點(diǎn)還是市政服務(wù)，本質(zhì)上企業(yè)很難介入流域管理事務(wù)。
水務(wù)企業(yè)做流域的統(tǒng)一服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)的只是自身的連貫，包括資金、人才、技術(shù)、品牌的連貫，這些可以做到，有利于控制成本、提高服務(wù)，這是有好處的，傅濤說。政府層面流域管理的連貫或者說聯(lián)合，憑借企業(yè)之力是難以實(shí)現(xiàn)的。
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