編者按：城市建設(shè)如何才能“不差錢”？有限的地方財政支出如何才能用在刀刃上？這些問題不僅困擾著各級政府，更成為兩會期間的熱門話題之一。久旱逢甘霖，中央決定代發(fā)2000億元地方債，給長久處于資金饑渴中的各大城市帶來了希望。然而，這一場“及時雨”，能解決中國城市長期以來投融資渠道狹窄的旱情嗎？
兩會期間，溫家寶總理在政府工作報告中指出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。這是繼1998年之后，中國再次通過中央代地方發(fā)債方式助地方解決融資問題。這也被認(rèn)為是解決當(dāng)前城市投融資建設(shè)的“及時雨”。
融資渠道狹窄一直是國內(nèi)城市在投融資方面遇到的主要難題之一。
目前，城市建設(shè)融資渠道主要有以下幾種傳統(tǒng)方式：財政投融資、銀行貸款、外資、民營資本、股票等。此外，還包括企業(yè)自籌資金和其他方式。
有限的投融資渠道會造成諸多問題。相比而言，在歐美發(fā)達國家，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資很大程度上是依賴于發(fā)達的市政債券市場。但在中國，由于投融資市場和體制的矛盾突出，目前，股票和企業(yè)債券融資占當(dāng)年城建項目總投資的比重還不到1%，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市建設(shè)和發(fā)展。此次地方債的開閘顯然讓地方政府歡呼雀躍。
“地方債的發(fā)行對于緩解地方資金緊張具有重要作用。”全國人大代表、四川省財政廳廳長黃錦生在接受采訪時曾表示。
不過，有專家指出，雖然地方債能一定程度上緩解地方政府資金困難，但其力度畢竟有限。在目前新一輪政策擴張下，提升地方融資平臺的能力與規(guī)范性已成當(dāng)務(wù)之急。
中央代發(fā)地方債
1
保守型
好處：“及時雨”解城建旱情
風(fēng)險：或刺激腐敗產(chǎn)生
盡管地方債的開閘給城市投融資帶來了良好機會，但專家表示，其中隱藏的風(fēng)險不容忽視。
財政部部長謝旭人日前在兩會現(xiàn)場表示，2000億元地方債已分配完畢。為了控制地方發(fā)債規(guī)模，此次地方債在制度設(shè)計上作了精心安排。例如，募集的資金用途只能是中央財政投資地方項目的配套工程以及民生項目，不得用于經(jīng)常性支出。為防止償債風(fēng)險，將地方債券所募集的資金納入地方財政預(yù)算管理，報人民代表大會審核、監(jiān)督。
但在專家看來，2000億元地方債發(fā)行仍然存在諸多隱憂。
“這樣做可能會刺激地方政府腐敗的產(chǎn)生。”上海社科院有關(guān)專家在接受記者采訪時表示。
業(yè)內(nèi)人士則指出，地方債發(fā)行還會帶來一系列風(fēng)險：一是軟化了地方政府的債務(wù)約束，可能會出現(xiàn)地方政府過度舉債；二是權(quán)力過度集中于中央，可能會出現(xiàn)大規(guī)模的尋租行為；三是按照償還能力來分配債務(wù)額度，將進一步拉大東西部的差距。
上述專家還告訴記者，在一系列擴內(nèi)需、促發(fā)展項目配套資金壓力下，2000億元地方債的規(guī)模，對于許多地方政府而言，遠遠不夠。全國人大代表、廣東省發(fā)改委主任李妙娟也曾表示，廣東省預(yù)算安排的地方債券規(guī)模還不到廣東實際需求的1/10。“這有可能將對政府發(fā)行準(zhǔn)地方債提供條件，而‘準(zhǔn)地方債’的風(fēng)險則非常高。”該專家說。
對策：管理應(yīng)透明
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長孫立堅：
此次發(fā)行2000億元地方債其實是配合中央發(fā)債的市場救急方案，是對經(jīng)濟的輸血。因為中央預(yù)計今年企業(yè)、個人、機構(gòu)沒有消費動力，必須由中央財政來推動投資，然后企業(yè)才能恢復(fù)造血功能，重新啟動生產(chǎn)，雇傭員工，向利潤項目調(diào)整。
地方債除了為中央財政減輕負擔(dān)外，更大的意義在于做法上的變革。如果中央政府直接撥款給地方，那么地方政府的權(quán)利和義務(wù)并不對稱，而發(fā)行地方債，雖然是由中央代發(fā)，但不代還，地方政府既有權(quán)利也有義務(wù)，兩者對等。
從資金使用的角度來看，地方政府參與地方建設(shè)，深知資金用在哪里最好，可以形成地方政府和中央財政的雙贏。但是地方債也有可能形成地方集權(quán)，造成腐敗，所以我們需要加強地方債市場管理。建議地方債管理透明化，進行系統(tǒng)的績效評估，對績效不佳或違反發(fā)行規(guī)則的地區(qū)要勒令停發(fā)，沒收發(fā)行權(quán)。
2
高風(fēng)險型“準(zhǔn)地方債”
借道信托：不是最優(yōu) 卻最現(xiàn)實
公開發(fā)行地方債雖“新鮮”，不過，各地政府發(fā)行“隱性債”早已有之。其中，借道信托為地方市政建設(shè)項目籌措資金的所謂“準(zhǔn)地方債”方式便是一種。
辟“信托”蹊徑
目前，各地的“準(zhǔn)地方債”主要有兩種操作方式，一種是地方政府支持、面向公共項目的企業(yè)債券，發(fā)行主體主要是地方城投公司；另一種實際上是由地方政府擔(dān)保，信托公司出面，幫市政建設(shè)項目融資的信托產(chǎn)品。
在2009年信托的發(fā)行浪潮中，交銀國際信托有限公司的“鑫建1號集合資金信托計劃”，就是“準(zhǔn)地方債”模式。該公司通過這一信托計劃募集資金提供給地方政府使用，地方政府為保證按期償還債務(wù)，發(fā)起設(shè)立償債基金，并將債務(wù)納入當(dāng)?shù)卣甓蓉斦A(yù)算。
其實，信托參與“準(zhǔn)地方債”并非一家。2008年7月，云南省首只直接投資于昆明市土地一級開發(fā)及城市建設(shè)的信托產(chǎn)品“新昆明信托”發(fā)行，籌資20億元。此外，安徽銅陵市、遼寧省鞍山市和江西省都有過類似的融資行為。
潛在風(fēng)險不小
“地方性的基建項目是個龐大而艱巨的工程，急切渴望資金，都讓國家來籌集資金也不現(xiàn)實，因此，地方政府與信托公司合作是可取的。國家發(fā)改委副主任穆虹曾對外表示，中央政府正在研究通過轉(zhuǎn)貸或者允許地方政府經(jīng)過批準(zhǔn)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行融資的渠道和方法。這與政策意向是合拍的。”上海國際信托投資有限公司理財部歐陽說，“信托公司與政府合作，為的是借助政府擔(dān)保和信用，降低風(fēng)險，量力而行地幫助地方政府融資，本是自然選擇。”
但是，也有為數(shù)不少的業(yè)內(nèi)人士反對。他們認(rèn)為，在地方債發(fā)行被擱置的情況下，地方政府以發(fā)行信托的方式“繞道”解決資金問題，存在潛在的償還風(fēng)險。全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪表示，由于信托公司發(fā)行主體不明朗，這些準(zhǔn)地方債券的信用、價值和風(fēng)險等因素都有待進行評級，對投資者來說，無法拿捏其風(fēng)險大小。
“信托與銀行相比，資本金較少，規(guī)模也較小，雖然收益高，但風(fēng)險也很高。當(dāng)前，很多地方政府項目繁雜，一旦項目風(fēng)險控制不當(dāng)，本息都有可能收不回。而且最終的償還風(fēng)險都由信托公司的委托人，即投資者來承擔(dān)。”普益財富研究室資深分析師曾鏡表示。
信托不會被棄
此前，地方政府不得發(fā)行地方債，信托公司作為一個參與者，為地方政府籌措資金發(fā)揮著一定的效用。如今，國務(wù)院允許發(fā)行2000億元地方債，并由中央財政部代理發(fā)行，信托公司是否還有發(fā)揮的余地？
“此次地方債由財政部代理發(fā)行，募集的資金用于地方政府，將來由地方政府償還，跟地方政府通過信托方式的渠道融資是兩回事。”曾鏡表示。
用益信托工作室資深分析師李旸認(rèn)為，此次中央代發(fā)2000億元地方債與地方政府通過信托方式融資的舉措沒有大沖突。
“2000億元畢竟有限，中央發(fā)行地方債是為了幫助地方政府融資，而借道信托也是幫助地方政府融資，初衷都是一樣的，只不過多了一條融資途徑而已。”李旸說。
“不過，兩種幫助方式是截然不同的。如果是地方政府主導(dǎo)的，就可以選擇與包括信托公司在內(nèi)的金融機構(gòu)合作，但現(xiàn)在是中央代發(fā)，情況就不同了。”他補充表示，信托公司參與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是以信托產(chǎn)品的方式。目前來看，數(shù)量還是有限。
3
過渡型 自主發(fā)行地方債
試點地方自主發(fā)債已具條件
九三學(xué)社副主席、住建部科技司司長賴明：
此次2000億元地方債開閘距離1998年地方債發(fā)行已達10年之久，性質(zhì)并無多大改變，仍由中央代發(fā)，只是納入地方預(yù)算，構(gòu)成地方債務(wù)。因此，此次發(fā)行的地方債仍然帶有濃重的中央色彩。而地方政府想要作為發(fā)債的主體，目前顯然不具備現(xiàn)實性。
從國家政策來看，我國在1994年實行分稅制改革時，為規(guī)范中央和地方政府的收入分配關(guān)系，專門編制了《預(yù)算法》，其中第28條明文規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這是限制地方政府發(fā)行債券的權(quán)威依據(jù)。分稅制改革13年來，盡管地方政府的財力日顯緊張，縣、鄉(xiāng)財政困難問題突出，但是這一禁令從未松動，其中的“特殊規(guī)定”也從來沒有被“規(guī)定”過，包括北京“奧運市政債券”也未獲“特赦”，最終只能以“企業(yè)債”形式發(fā)行。而且，據(jù)了解，中央政府的“禁令”在短期至少是兩到3年內(nèi)還會持續(xù)。
盡管對地方債不能完全放開，但讓部分地方政府進行試點，由地方政府嘗試自主發(fā)債具有可行性。
目前，我國部分地方政府已經(jīng)具備自主發(fā)債的能力。判斷地方政府是否具備舉債能力，主要看是否具備如下兩個因素：一是政府承債能力，二是社會應(yīng)債能力。它們也最終決定著地方政府舉債是否會誘發(fā)財政風(fēng)險。
從政府承債能力來看，我國實行分稅制以來，盡管各級地方政府的可支配財力差別較大，但是非落后地區(qū)的中心或沿海城市的承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快的省和一些大中城市而言更是如此。
從社會應(yīng)債能力來看，基礎(chǔ)更是雄厚。進入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，社會閑散資金增多，居民收入也有了很大提高，且已顯示出流動性過剩的特征。
數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，內(nèi)地城鄉(xiāng)居民儲蓄總量預(yù)計超過20萬億元，2008年年末，我國全部金融機構(gòu)本外幣各項存款余額47.8萬億元，增長19.3%；然而，這些資金的投資渠道相對有限，絕大部分流動性資金只能在存款和購買國債之間選擇。
中國地方政府發(fā)行債券的條件和基礎(chǔ)已經(jīng)具備，只要監(jiān)管得當(dāng)，并不會誘發(fā)財政風(fēng)險。
４成熟型 市政債券市場
建設(shè)完整的規(guī)范體系
中國社科院金融所貨幣理論與政策研究室副主任楊濤：
目前，內(nèi)地銀行貸款已成為市政建設(shè)的主要資金來源，這在資本市場尚不發(fā)達的階段是必要的，但也有很大的弊端。國內(nèi)銀行都存在“短存長貸”的長期風(fēng)險問題，一些政策性銀行又在進行市場化改革，會造成非一般商業(yè)貸款的缺位。此外，國內(nèi)利用外資、民營資本、股票債券等市場化融資方式籌資占比仍然較小。雖然政府近年來著力支持該類融資途徑，但投融資體制和資本市場等方面的約束，仍然使得該類融資比重一定時期內(nèi)難以有較大提高。
地方債的發(fā)行已經(jīng)在城市投融資制度上跨出了一大步，因為地方債納入國家財政，也就要受到國家財政管理約束，地方債已經(jīng)對地方政府提出了權(quán)利和義務(wù)。
地方債只是一個過渡性工具。要解決城市建設(shè)投融資難題，需要建立長效機制，提供可持續(xù)性資金來源。解決城市化的金融約束，應(yīng)分長期和短期的戰(zhàn)略融資方案。從短期來看，充分利用政策性金融機構(gòu)的長期信貸支持更加符合中國國情，甚至可以增設(shè)長期信貸銀行。
從長遠來看，要從根本上解決城市建設(shè)融資問題，并促使地方政府行為的理性化，還是要推出真正的市政債券，這符合各國城市發(fā)展的一般規(guī)律。
一方面，從財政角度來看，市政債券的發(fā)行，有利于減輕中央財政的負擔(dān)，清晰界定中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系。也有利于增強地方財政收支行為的透明度，加強對地方政府的監(jiān)督。
另一方面，從金融角度來看，多年來，以大量銀行貸款為主的支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的間接融資體制，客觀上抑制了長期債券市場的發(fā)展。開辟市政債券市場既是今后資本市場發(fā)展重要方向，也是長期城市化所必需的金融基礎(chǔ)要素。
不過，目前中國要發(fā)行真正的市政債還是有不少制度和市場條件的困難。首先，中國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方財政須遵循量入為出的準(zhǔn)則，地方財政不可有赤字，所以地方政府沒有發(fā)債權(quán)。其次，市政債的風(fēng)控機制還未建立，這些負債多數(shù)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著城市化進程的加速，債務(wù)需求會越來越大。如何按需發(fā)債，按期還債，需要一套完整的規(guī)范體系。最后，市政債還缺乏評級制度和發(fā)行制度等市場化條件，什么樣的城市可以發(fā)債，以什么標(biāo)準(zhǔn)來評級都有待攻關(guān)。
資金來源多元化
中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長楊重光：
雖然企業(yè)自籌資金在城建資金來源和運用中所占比重較高，但是在金融危機中，不少企業(yè)甚至城投公司也沒有多余的資金來進行建設(shè)。此外，有很多公益性和半公益性項目都沒有對民營企業(yè)開放，而在不少發(fā)達國家，民營資本對城市投融資建設(shè)有很大的推動力。
要解決城市投融資難題，資金來源多元化非常重要。
目前，許多公益性或半公益性的項目應(yīng)該向民營資本開放。企業(yè)發(fā)展到一定程度有承擔(dān)更多社會責(zé)任的義務(wù)，政府應(yīng)該給予企業(yè)以渠道，并提供政策保障，讓其為城市建設(shè)出一份力。而一些半公益領(lǐng)域也應(yīng)該考慮企業(yè)回報，吸引有實力的民營資本進入。
發(fā)行地方債并不能解決城建融資的根本問題。中央政府對此次地方債券所募資金的投向予以了嚴(yán)格限制?！秶鴦?wù)院關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》明確指出，地方債發(fā)行所得資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經(jīng)常性支出”。從中可以看出，地方債項目的確定是被動的，主要用于4萬億元投資計劃中已經(jīng)明確了的中央指定項目，城市沒有自主性，與城市真正需求有所出入。
未來，有能力的地方政府，改革方向應(yīng)從中央代發(fā)地方債向各地政府自行發(fā)債過渡，其實諸如北京、上海這樣的城市，信用度足以自行發(fā)債。市政債的推出不僅能籌集資金，更能豐富居民投資產(chǎn)品，一舉兩得。而對于財政實力不強的地方需加強財政轉(zhuǎn)移力度，避免兩級分化
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