2009-07-31 02:27:23
編者按 僅僅十幾天，各地就報(bào)送了500多個(gè)污水處理廠項(xiàng)目。去年年底國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的直接注資，激發(fā)了各地加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情，但一個(gè)值得關(guān)注的話題是:各地紛紛申報(bào)的依然是污水處理廠項(xiàng)目，這會(huì)讓管網(wǎng)不配套的問題在新一輪投資熱潮面前更為突出，那么，這股建設(shè)熱潮能否真正給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來成長(zhǎng)發(fā)展的良機(jī)？成為不少業(yè)界專家關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資、加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議，我們從中節(jié)選主要內(nèi)容，和業(yè)界讀者朋友共享。
中央政府在2008年底以投資拉動(dòng)為核心的4萬億計(jì)劃，明確了其在最近幾年將要加大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入，投資安排中包括農(nóng)村飲用水安全工程、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。這對(duì)于資金沉淀性強(qiáng)、資本收益低、價(jià)格不到位的環(huán)境服務(wù)業(yè)來說，是非常必要的，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，也帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
建議一:環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為中央拉動(dòng)內(nèi)需的一個(gè)重要支持方向
主要原因如下:
1.發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質(zhì)量，不僅是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求，同時(shí)也是我國(guó)特定宏觀政策背景下(節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會(huì))的必然選擇。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)不僅僅是政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持的內(nèi)需，而且是急需。
2.從環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特性來說，無論是供水和污水處理，還是垃圾處理或大氣治理，都是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)的重要公共服務(wù)領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的外部性。無論是政府投資，或者是市場(chǎng)投資，都不會(huì)改變地方政府作為環(huán)境服務(wù)的責(zé)任主體這一事實(shí)，環(huán)境消費(fèi)的支付主體應(yīng)為政府，政府要承擔(dān)起發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的責(zé)任。
3.改善環(huán)境質(zhì)量是發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的根本目的，同時(shí)又是一個(gè)與其他產(chǎn)業(yè)相互影響和協(xié)調(diào)的行業(yè)，其健康發(fā)展對(duì)于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展有著重要的意義。
4.環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有資金沉淀性強(qiáng)、資本收益低、價(jià)格體系不到位等特征，無論是環(huán)境技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)，或者是環(huán)境服務(wù)的提供，都屬于高投入低產(chǎn)出，政府投資的支持是推動(dòng)這一行業(yè)發(fā)展的重要保障，也是非常必要的。
5.在節(jié)能減排任務(wù)的要求下，我們有發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的巨大需求。通過政府投入的帶動(dòng)，將可以促進(jìn)并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的完善以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
6.我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀中存在巨大的產(chǎn)業(yè)短板，如污水管網(wǎng)不配套、污染設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金不足、價(jià)格體系不能支撐市場(chǎng)回報(bào)、信貸成本過高等問題，都嚴(yán)重制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)育。而這些問題都難以完全依靠市場(chǎng)解決，而必須借助政府資金來彌補(bǔ)。
建議二:通過對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的扶持，有效推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)考慮產(chǎn)業(yè)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于我國(guó)尚未發(fā)育完全的環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，必須要認(rèn)真分析主要矛盾、抓住重點(diǎn)，才能掌握抓手，有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在當(dāng)前中央政府提出拉動(dòng)內(nèi)需的大背景下，確定重點(diǎn)扶持領(lǐng)域、設(shè)立有限目標(biāo)、解決有限問題是最具有現(xiàn)實(shí)意義的。
當(dāng)前各級(jí)環(huán)境管理部門應(yīng)加強(qiáng)其對(duì)帶動(dòng)和引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任。對(duì)于當(dāng)前重要領(lǐng)域的選擇，可以有如下的參考原則:1.發(fā)展主管部門能夠掌控的領(lǐng)域；2.選擇中央政府在上一輪投資支持中未考慮的領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等；3.選擇可以系統(tǒng)發(fā)展、形成規(guī)模研究的領(lǐng)域，如農(nóng)村污染問題的解決方案、小城鎮(zhèn)分散式污水處理解決方案、低成本污泥處理技術(shù)的研發(fā)、國(guó)際履約的支撐技術(shù)研發(fā)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高后的支撐技術(shù)等；4.以環(huán)境保護(hù)部為主導(dǎo)，形成產(chǎn)業(yè)整體，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，例如環(huán)境保護(hù)部從環(huán)境設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)切入，通過合理模式設(shè)計(jì)促進(jìn)設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)全分離的服務(wù)方式，化解國(guó)有投資形成產(chǎn)權(quán)對(duì)非公主體的擠出，鼓勵(lì)DBO模式和專業(yè)委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式，鼓勵(lì)區(qū)域性品牌運(yùn)營(yíng)的發(fā)展，以業(yè)績(jī)?yōu)楹诵脑u(píng)估并選擇運(yùn)營(yíng)單位；5.重點(diǎn)支持難以引入市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)節(jié)，如污水管網(wǎng)的建設(shè)等；6.支持環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、示范。
建議三:重視投資拉動(dòng)的質(zhì)量，將政府資金投向市場(chǎng)投資難以覆蓋的領(lǐng)域
在政府以環(huán)保產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)內(nèi)需之時(shí)，必須要重視投資拉動(dòng)的質(zhì)量。環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)通常具有公共性、公益性，以及經(jīng)濟(jì)外部性。因此，與一般的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)不同，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“政府－市場(chǎng)”關(guān)系中，需要強(qiáng)化政府的干預(yù)；明確界定政府、企業(yè)與公眾的環(huán)境責(zé)任；系統(tǒng)考慮環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部(產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間)及外部(環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間)影響；正確認(rèn)識(shí)政府投資對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)作用。在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，政府責(zé)任的明確是基礎(chǔ)，必須正確認(rèn)識(shí)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)中有一些領(lǐng)域由于價(jià)格體系、資本沉淀性等因素的影響，對(duì)于市場(chǎng)資金的吸引力是有限的，這些就是政府資金應(yīng)當(dāng)而且必須重視的投資領(lǐng)域，也是政府資金在環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資選擇的原則。
1.對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要改進(jìn)傳統(tǒng)國(guó)債直接投資的機(jī)制設(shè)計(jì):國(guó)債資金應(yīng)投資在管網(wǎng)等沉淀性強(qiáng)的領(lǐng)域，而對(duì)于污水處理廠等資產(chǎn)沉淀性不是很明顯的領(lǐng)域，可以由市場(chǎng)資金在價(jià)格補(bǔ)貼支撐之下進(jìn)行投資。
2.完善PPP(公私伙伴關(guān)系)投資機(jī)制，鼓勵(lì)政府成本資金與市場(chǎng)效率的非股權(quán)性結(jié)合；鼓勵(lì)非對(duì)等性公私合資(JV)的投資機(jī)制，政府成本資金與市場(chǎng)效率的股權(quán)性結(jié)合。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢(shì)，有利于在相對(duì)低價(jià)背景下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。
3.應(yīng)當(dāng)發(fā)展政策性產(chǎn)業(yè)基金，國(guó)家資金注資政策性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金，吸收國(guó)家政策性資金的進(jìn)入，為加大資金放大倍數(shù)提供市場(chǎng)資金的基礎(chǔ)。
4.目前環(huán)境服務(wù)行業(yè)的資金進(jìn)入方式集中在設(shè)施建設(shè)投資，過度關(guān)注建設(shè)環(huán)節(jié)，對(duì)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)關(guān)注不足，而環(huán)境服務(wù)的核心效果取決于運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)將政府投資的支持轉(zhuǎn)向環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心環(huán)節(jié)——運(yùn)營(yíng)服務(wù)。如果全國(guó)已經(jīng)建成的1400多座污水廠中有一半得不到有效的運(yùn)營(yíng)保障，那即使在新一輪的突擊投資建設(shè)之后，只會(huì)造成進(jìn)一步運(yùn)營(yíng)不良的現(xiàn)象，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善起不到應(yīng)有的作用。
5.在大量政府資金涌入環(huán)保產(chǎn)業(yè)之時(shí)，要避免對(duì)市場(chǎng)主體的“擠出效應(yīng)”。由于國(guó)家投資的出手快，出拳重，政策性強(qiáng)，對(duì)回報(bào)缺乏系統(tǒng)考慮，總體比市場(chǎng)資金要求收益率低，或者不要求回報(bào)，造成市場(chǎng)對(duì)社會(huì)企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。要保證環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府與市場(chǎng)的結(jié)合是必需的，新一輪的政府投資的目的應(yīng)當(dāng)以帶動(dòng)更多的市場(chǎng)投入為目的，而不是隨意“擠出”社會(huì)企業(yè)。
6.完善外部產(chǎn)業(yè)環(huán)境:抓住CPI走低的良好時(shí)機(jī)理順服務(wù)價(jià)格，讓價(jià)格全成本支撐運(yùn)營(yíng)服務(wù)全成本與收益。中國(guó)是世界工廠，過低的水價(jià)和環(huán)境服務(wù)價(jià)格，相當(dāng)于中國(guó)在支付世界的資源成本和環(huán)境成本，同時(shí)價(jià)格倒掛，會(huì)制約社會(huì)資本的進(jìn)入。
建議四:轉(zhuǎn)變政府資金的投入方式，不能以“花錢”為目的，應(yīng)補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)
在政府資金進(jìn)行投資選擇的時(shí)候，要遵循政府投資投向市場(chǎng)不能服務(wù)的領(lǐng)域的原則。此外，投入方式也需改變，不能以“花錢”為目的，而要注重提高產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量；要系統(tǒng)考慮，能夠解決投資、運(yùn)營(yíng)問題；要形成財(cái)富，重視結(jié)果；要注重公平原則，不能打擊市場(chǎng)的主導(dǎo)力量。
1.改變國(guó)家財(cái)政資金的使用方式:通常，得到資金的地方政府沒有融資手段，稅收縮減，土地收入減少，難以滿足中央所期望的放大效應(yīng)；而有市場(chǎng)融資手段的社會(huì)企業(yè)，難以獲得政策性資金，造成投資拉動(dòng)的放大倍數(shù)小，不能最大限度地發(fā)揮投資拉動(dòng)的作用。因此，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政資金逐步改直接投資為間接運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，這種方式拉動(dòng)資金的倍數(shù)更大，見效更快，效果更加綜合，市場(chǎng)更加公平。
2.建立基于產(chǎn)出的補(bǔ)助機(jī)制，具體方式包括:成立省一級(jí)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助基金、建立化學(xué)需氧量去除的補(bǔ)助機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)貼息貸款機(jī)制、稅收減免與補(bǔ)貼機(jī)制等?？捎烧槍?duì)實(shí)際環(huán)境治理的效果，面向?qū)I(yè)服務(wù)企業(yè)和具體項(xiàng)目實(shí)施。此機(jī)制可以放大10倍以上資金總量，同時(shí)有利于提高效率，各種類型企業(yè)同等待遇。
3.重視信貸問題，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資難題。例如，國(guó)家環(huán)境投資拉動(dòng)的著力點(diǎn)主要在地方政府，但是由于受制于《預(yù)算法》，地方政府沒有合適的融資工具，不能滿足環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資要求。建議進(jìn)行地方融資機(jī)制試點(diǎn)，在蘇錫常進(jìn)行環(huán)境領(lǐng)域市政債試點(diǎn)，讓地方融資走出暗箱，逐步實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。
