2009-07-31 02:27:21
為積極應對由金融危機引發(fā)的經濟全面衰退，中央緊急啟動了4萬億投資計劃。一方面加大投資、拉動內需以彌補出口和消費不振導致的經濟增速下滑，維持就業(yè)，強化社會穩(wěn)定；另一方面，利用這部分投資盡可能彌補過去經濟發(fā)展與社會福利之間的落差，協(xié)調城市與農村、東部與西部地區(qū)之間發(fā)展的不同步與不協(xié)調。解讀中央4萬億投資的初衷，有兩個特點非常明顯:一是要通過投資維持或拉動經濟的整體增長，即強調4萬億投資要在經濟鏈條中實現“放大效應”，而基礎設施無疑是這一放大效應的最佳轉換器之一；二是通過投資盡可能彌補過去在民生方面的欠賬，緩解過去“快經濟”和“慢社會福利”之間的不協(xié)調，從這一點看，覆蓋全社會的環(huán)境福利無疑應當首當其沖。綜合以上理解，環(huán)境保護基礎設施建設具備了4萬億投資所期望的兩大基本特質。
近期中央分拆的4萬億投資盤子中，規(guī)劃有3500億元用于生態(tài)環(huán)保建設領域，而這其中非常突出的一個投向就是污水處理基礎設施領域。就像4萬億投資要有一個合理的投資規(guī)劃布局一樣，投資于污水處理基礎設施領域的資金也應進行合理的分布和解構，只有這樣，新增投資才能最大限度地實現中央當初4萬億投資的規(guī)劃目標，也使用于生態(tài)環(huán)境方面的投資更加富有效率和社會效益。
從資金角度來看，由于節(jié)能減排工作在地方的強力推動以及地方政府的環(huán)境目標責任制不斷強化，近年來我國污水處理設施建設投資需求旺盛。根據全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設“十一五”規(guī)劃目標，2006年到2010年5年內需新增投資3320億元，而從目前得到的有效統(tǒng)計來看，2006、2007兩年在污水處理基礎設施領域內僅完成了741億元的投資任務，“十一五”后期面臨的投資壓力依然很大，地方政府對污水處理設施建設的資金需求是迫切的。此外，即使“十一五”污水處理建設投資的規(guī)劃目標得以實現，大中型城市的污水處理率能夠得到顯著提高，但大多數縣城的污水處理能力仍然不到30％，而小城鎮(zhèn)及農村地區(qū)的污水處理設施建設更是空白，因此后續(xù)的設施建設投資需求依然較大。與此同時，污水處理設施的資金渠道并沒有獲得有效拓寬，投資主體沒有呈現數量和來源上的較大變化，這也就意味著在“十一五”后續(xù)兩年，要完成污水處理設施投資目標將面臨極大挑戰(zhàn)，資金緊張仍然是制約污水處理設施建設的瓶頸。中央政府特別推出的4萬億投資給污水處理行業(yè)帶來了新的機遇，但與污水處理設施領域巨大的投資需求相比，目前預計實際能夠投入的資金只能解決這一領域面臨的部分問題。因此，目前這4萬億中用于污水處理設施建設的資金應當更加突出重點，進一步提高有限資金的使用效率，盡可能實現拉動經濟與提高環(huán)境質量的雙重目標。
在深入分析了我國污水處理領域投融資狀況之后，我們認為以下問題較為突出且目前國家有能力解決，應當作為4萬億投資關注的重點:
投資應向中西部地區(qū)傾斜，促進設施建設協(xié)調發(fā)展
自2002年以來，隨著城市污水處理投資和運營管理領域市場化改革的推進，促進了污水處理基礎設施投資主體多元化局面的形成。政府特別是地方政府的財政支出和社會資本是當前污水處理領域投資的兩大主要來源。然而對于中西部而言，由于經濟相對欠發(fā)達，財政支付能力有限，用于污水處理領域的建設投資與當地污水處理投資需求之間存在較大差距，同樣也是由于經濟欠發(fā)達、地方財政能力有限和整體投資環(huán)境欠佳，當地的污水處理領域對社會資本的吸引力不足，雙重因素導致污水處理設施建設欠賬過多，投資壓力遠遠大于經濟社會環(huán)境相對發(fā)達的東部沿海地區(qū)。
為了更好地確定4萬億政府資金的投資區(qū)域，有重點、有優(yōu)先順序地滿足不同地區(qū)污水處理設施建設的資金需求，我們以“十一五”污水處理行業(yè)規(guī)劃為依據，對全國287個地級及地級以上城市的污水處理設施建設資金需求進行了估算，將資金需求與政府財政能力相比較，根據所在地區(qū)、經濟水平和人口規(guī)模，分析了各城市的污水處理設施對資金需求特征。研究結果表明，總體來說西部地區(qū)城市面臨的污水處理基礎設施投資壓力普遍高于東部地區(qū)，經濟落后城市的投資壓力高于發(fā)達城市、人口少的城市投資壓力高于人口多的城市，中西部欠發(fā)達中小城市污水處理設施建設地方投資壓力最大。其中，市轄區(qū)人均GDP低于3.0萬元的中西部中小城市、市轄區(qū)人均GDP低于1.5萬元的非中小城市、市轄區(qū)人均GDP高于3.0萬元的西部城市應該給予重點支持和關注。結合各地區(qū)的COD減排目標和原國家環(huán)?？偩?007年發(fā)布的《主要污染物總量減排核算細則》，估算各省份的COD減排需求，湖南、云南、江西、貴州等省份“十一五”期間投資壓力最為突出。
此外，盡管目前“十二五”期間的污水處理行業(yè)規(guī)劃還沒有出臺，但在當前水環(huán)境污染形勢及節(jié)能減排壓力下，加強污水處理設施建設仍然是下一階段的投資重點。以“十一五”期末的污水處理設施建設規(guī)劃目標為基礎，根據各地區(qū)經濟發(fā)展程度的不同分別提高5個或10個百分點作為“十二五”期間的規(guī)劃目標，通過我們的研究測算分析得出“十二五”期間，青海、云南、廣西、貴州等省份將會面臨較大的資金缺口和投資壓力。
4萬億投資對上述地區(qū)污水處理設施建設的支持能夠發(fā)揮三大作用:首先，有助于協(xié)調地區(qū)間由于經濟發(fā)展水平不同造成的建設投資能力差距，促進我國污水處理行業(yè)的全面、協(xié)調發(fā)展；其次，將4萬億政府資金中的生態(tài)環(huán)境部分投入到投資環(huán)境較差、政府財政能力不足的中西部地區(qū)，一方面引導社會資本在中西部地區(qū)的投資，同時也減少東部發(fā)達地區(qū)政府投資對社會資本的“擠出效應”；再次，也有助于帶動相關環(huán)保產業(yè)的共同發(fā)展。這3點都恰恰契合了中央推出4萬億投資計劃的初衷。
加大管網投資力度，補歷史舊賬
管網建設是整個污水處理收集工程的重中之重。與污水處理廠相比，管網建設的投資單價高、資金沉淀性更強，且投資責任全部由地方政府承擔，因此很多地方政府在建設資金短缺的情況下，大都選擇先上馬污水處理廠建設項目；如果后期管網建設不能跟上，污水處理廠也就成了“面子工程”和“曬太陽工程”。過去兩年里，污水處理廠建設增長迅速，管網建設卻遠沒有跟上這一發(fā)展速度，“舊賬未清、新賬不斷”的局面已經形成。管網投資滯后導致大批已建成的污水處理設施閑置，實際污水處理量與設計處理能力差距較大，污水處理設施的投資效益難以實現。加大管網建設投資能夠在拉動經濟的同時盤活已有污水處理設施使之發(fā)揮作用，提高設施使用效率，這充分體現了4萬億投資的特征要求，應該作為優(yōu)先考慮的投資重點。
根據“十一五”規(guī)劃，管網投資需求遠高于污水處理廠建設投資需求，原有、在建和新增污水處理廠配套管網投資需求達到2000多億元。分析表明，東部地區(qū)管網建設滯后情況較為嚴重，較多城市存在污水處理率較接近規(guī)劃目標值而污水處理廠負荷率卻較低的情況，管網欠賬多；中西部地區(qū)新建管網投資壓力較大，污水處理設施建設零起點城市比例較高。此外，從城市經濟水平和人口情況來看，市轄區(qū)人均GDP為2.3萬～4萬元的城市管網建設資金需求比較突出，這些城市大多留有較嚴重的管網歷史欠賬，同時污水處理廠新建配套管網量也較大，承受著雙重的建設壓力。特大及以上城市多面臨管網配套滯后的局面，小城市污水處理設施建設起步晚，既沒有污水處理廠，也缺少管網，普遍需要較多的管網建設資金。4萬億投資應加大對這些地區(qū)的傾斜。
強調建設力度與速度，推動污泥處理處置產業(yè)化發(fā)展
任何污水處理過程都會產生一定量的污泥。污泥通常富集大量有毒有害物質，得不到有效處理處置就成為新的污染源，這使得污水處理帶來的環(huán)境效益大幅降低。隨著污水處理量的激增使得污泥產生量增長顯著，據統(tǒng)計，截至2008年上半年我國的污水處理能力已經近8000萬噸/日，由此估算我國每天產生含水量80％的濕污泥6萬噸。受認識、資金、技術和政策等因素的影響，我國的污泥處理處置情況并不理想，很多地方單純追求較高的污水處理率，污泥處理處置單元較為簡化甚至沒有考慮，產生的污泥去向不明，造成了較大的安全隱患。
根據“十一五”規(guī)劃，我國污泥處理處置投資需求為473億元。與污水處理廠和管網設施建設資金需求相比，需求量要小很多，但投資的意義重大。一方面，污泥處理處置設施的缺失使得污水處理過程不完整，不僅環(huán)境效益沒有最終實現，且易產生二次污染問題。另一方面，污泥處理處置具有產業(yè)化的潛力，能夠通過相關技術的開發(fā)、給予配套政策，推動污泥的資源化，創(chuàng)造一定的經濟效益。加大污泥處理處置設施的建設力度與速度，能夠實現環(huán)境效益和經濟效益的雙贏。污泥處理處置領域以其“投資少、意義大”的特點，與4萬億投資的目的相吻合。
著手小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)設施建設，維護環(huán)境公平
當前污水處理設施建設的重點仍在城市，“十一五”期間國家對縣城的 污水處理設施建設進行了規(guī)劃，但目標處理率與城市地區(qū)相去甚遠。據統(tǒng)計，目前
全國仍有194個設市城市和80％的縣城未建成污水處理廠，縣城污水處理率僅為22.6％，其中污水處理廠集中處理率只有17.6％。而小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)的污水處理設施建設仍處于“計劃外”狀態(tài)，長久以來并未得到充分重視，農村地區(qū)生活污水處理近乎空白，這不利于農村地區(qū)經濟水平提高和生活環(huán)境改善。我們建議將小城鎮(zhèn)及農村地區(qū)的污水處理設施建設納入新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內容，促進城鄉(xiāng)間的環(huán)境公平。
4萬億投資中兩大投資方向均與小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)的污水處理設施建設有關:一是加快農村基礎設施建設，二是加快重點流域水污染防治。小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)污水處理設施建設目標的雙重性更加凸顯了其作為投資重點的地位。與城市集中處理模式不同，小城鎮(zhèn)、農村的水污染處理在技術、設備及建設、運營模式方面均有較大差異，分散處理模式更符合小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)的污水處理現狀。目前與之相關的產業(yè)發(fā)展剛剛起步，充分發(fā)揮政府投資在小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)污水處理設施建設領域的引導作用，逐步建立、完善分散處理相關的產業(yè)鏈，能夠在解決農村地區(qū)水污染問題的同時，推動相關產業(yè)發(fā)展，多角度、多層面實現4萬億投資的目標。
帶動社會資本參與，增強4萬億投資的拉動效應
現階段我國污水處理設施建設現狀決定了投資需求較大與投資資金不足的矛盾仍將繼續(xù)存在，污水處理行業(yè)急需大規(guī)模、低成本資金的注入。地區(qū)間污水處理設施建設現狀差異較大，部分地區(qū)尤其是中西部省份仍有較大的建設資金需求。這些地區(qū)通常為經濟欠發(fā)達地區(qū)，其對資金使用成本的可承受能力較差，急需低成本的長期資金。此外，目前仍處在規(guī)劃階段的污水處理廠中兩萬噸以下規(guī)模的約占1/3，這類污水處理設施難以形成規(guī)模效益，平均建設和運營成本較高，更需要低成本的資金來保證項目的可持續(xù)發(fā)展。
政府財政資金的低成本符合污水處理行業(yè)的需求，但政府財政資金在污水處理領域的投入總量有限，而如何以財政資金為引子，吸引更多的社會資本投入，是解決污水處理領域投資資金不足的重要課題。此外，我國污水處理設施建設還需要一個較長的發(fā)展時期，需要較長期、穩(wěn)定投入，建設資金的可持續(xù)供給問題值得關注。
要實現4萬億投資的資金帶動效益，我們建議從3個方面著手:
一是通過中央投資帶動地方政府資金投入。這是我國污水處理設施建設投資的傳統(tǒng)做法，也是最為有效的做法之一，中央財政的直接投入對地方財政的激發(fā)作用不容小覷。此外，隨著中央政府對“地方債”政策的不斷松動，地方政府融資渠道不斷拓寬，以中央投資帶動地方政府投入模式的效應將被進一步放大。
二是通過政府資金帶動銀行信貸投資。盡管目前污水處理行業(yè)已經呈現投資主體多元化的局面，但銀行貸款仍是行業(yè)主要的資金來源。中央政府對環(huán)境目標責任制的重視、財政資金的直接投入大大增強了各大銀行對污水行業(yè)的投資熱情和信心，積極引導信貸資金在污水處理領域的投資，能夠實現污水處理行業(yè)和銀行發(fā)展的雙贏。
三是吸引社會資本參與，包括市場化污水處理行業(yè)企業(yè)及社會閑散資金投資。在眾多的資金募集方式中，產業(yè)基金正是一種集合投資的方式，已經為一些發(fā)達國家的基礎設施建設提供了長期、穩(wěn)定、低成本及規(guī)模較大的資金。以部分中央財政資金為種子，吸引社會資本投入，共同組建帶有政策性的污水處理設施領域產業(yè)基金，為解決污水處理行業(yè)的資金需求提供了新的思路，而這一輪的中央政府財政直接投資為污水處理領域產業(yè)基金的建立提供了契機。以市場化的方式運作，通過差異化的投資收益分配方式，即政府投資收益低于基金平均收益、社會資本投資收益高于基金平均收益的方式，可確保在為污水處理行業(yè)提供大量低成本資金的同時，在一定程度上保障社會資本投資的收益水平，實現可持續(xù)的資金供給。
總之，科學安排資金、合理利用資金是順利實現4萬億投資目標的前提，也是提高資金使用效率的關鍵。從資金性質來看，4萬億投資是臨時性的，健全的管理機制的缺失并不利于資金的有效與公平使用，加強監(jiān)督和管理是提高資金使用效率的挑戰(zhàn)之一。從污水處理行業(yè)來講，提高資金使用效率還意味著資金投入機制要與污水處理項目模式進行有效銜接，實現環(huán)境效益和社會效益的最大化。
4萬億投資計劃給污水處理產業(yè)的發(fā)展帶來了新的機遇，我們期待著這一輪的集中投資能夠有效解決行業(yè)內面臨的主要問題，真正實現4萬億投資對行業(yè)、對經濟的拉動作用。
(作者單位:常杪、田欣，清華大學環(huán)境系環(huán)境管理與政策研究所；王世汶，中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心)
要點提示
在拉動內需的4萬億投資中，環(huán)保產業(yè)是中央投資的重點支持方向之一。如何充分發(fā)揮政府資金的杠桿效應，拉動水處理產業(yè)的發(fā)展，是業(yè)界人士關注的重要問題。本文作者建議，4萬億投資應對中西部地區(qū)以及小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)有所傾斜，重點用于管網建設和污泥處置方面，補償歷史舊賬，兼顧社會公平。
編輯心得
我國水務、污水處理等水領域企業(yè)將直接受益于國家未來幾年的4萬億投資，迎來新的歷史性發(fā)展機遇。但從國家層面來看，首先應對污水處理現狀有個基本預測和判斷，才能確定如何對投資于污水處理基礎設施領域的資金進行合理的分布和解構。投資方向的確定至關重要，既要最大限度地實現中央當初4萬億投資的規(guī)劃目標，也要最大程度體現生態(tài)效益和社會效益。
