2009-07-31 02:27:19
我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法，無(wú)論從內(nèi)容上或者是立法形式上都無(wú)法統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)單行生態(tài)環(huán)境資源法，亟需修訂。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》存在的主要問(wèn)題
筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的立法宗旨不適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向?！董h(huán)境保護(hù)法》將限期治理決定權(quán)交給當(dāng)?shù)卣惺?，而地方政府為了追求?jīng)濟(jì)利益，往往會(huì)產(chǎn)生“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)”的價(jià)值偏好。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容偏重于污染防治，對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境利用和保護(hù)等方面的規(guī)定體現(xiàn)得較少，從而導(dǎo)致了生態(tài)保護(hù)方面的法律至今仍無(wú)章可循，加劇了資源的無(wú)償占用和掠奪性開(kāi)發(fā)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。
隨著其他相關(guān)單行法律的制定和頒布實(shí)施，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的作用日益削弱。由于《環(huán)境保護(hù)法》未能成為真正意義的基本法，且缺乏與其他單行法律、法規(guī)的整體考慮，在法律適用上存在很大的問(wèn)題。而單行法律的立法時(shí)間都后于《環(huán)境保護(hù)法》，《大氣污染防治法》等環(huán)境單行法律越來(lái)越完善、越來(lái)越具體，在效力上與《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有明顯的區(qū)別，《環(huán)境保護(hù)法》的作用日益下降。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有太多體現(xiàn)公民權(quán)利的內(nèi)容，缺乏公眾環(huán)境權(quán)的規(guī)定。法律之中只有零星規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；第十一條對(duì)公民的知情權(quán)也僅限于定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。所以，當(dāng)公民真正要拿起法律武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益時(shí)，卻很難從《環(huán)境保護(hù)法》中找到可以依據(jù)和引用的公民基本權(quán)利相關(guān)規(guī)定的條款。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)這種對(duì)人身財(cái)產(chǎn)可能造成重大危害的不法活動(dòng)，僅賦予公民以類似于事后救濟(jì)的權(quán)利，有欠妥當(dāng)。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》污染損害訴訟時(shí)效規(guī)定不科學(xué)?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定:“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算。”而絕大部分環(huán)境違法行為是在一個(gè)廣大的空間內(nèi)和長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)完成的，對(duì)環(huán)境的危害是一個(gè)持續(xù)、緩慢、漸進(jìn)的過(guò)程。通常這種危害不易及時(shí)察覺(jué)和發(fā)現(xiàn)，潛伏期長(zhǎng)達(dá)10~30年，發(fā)病滯后，所以比一般的危害更具威脅。因此，若以較短的時(shí)效來(lái)規(guī)范環(huán)境違法問(wèn)題，顯然是不合理的。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門及其工作人員的違法行為缺乏制約力，沒(méi)有任何懲戒措施，對(duì)環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)及其人員的權(quán)利和義務(wù)方面規(guī)定相對(duì)較多，對(duì)其責(zé)任規(guī)定卻模棱兩可?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這模糊的規(guī)定在處罰時(shí)無(wú)章可循。
對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》修改的幾點(diǎn)建議
筆者認(rèn)為，要真正落實(shí)環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，切實(shí)將《環(huán)境保護(hù)法》作為國(guó)家基本法律盡快修訂。
第一，在修訂定位上，要明確《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位，其效力位于各個(gè)相關(guān)環(huán)境、生態(tài)、資源的單行法之上。環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)基本國(guó)策以基本法的形式予以確立是理所當(dāng)然的，我國(guó)有必要制定一部高位階的環(huán)境基本法來(lái)指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)各環(huán)境與資源保護(hù)單行法律。
第二，把堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作為《環(huán)境保護(hù)法》的立法指導(dǎo)思想。立法目的與指導(dǎo)思想應(yīng)體現(xiàn)當(dāng)今時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的理念，引入生態(tài)倫理思想，注意對(duì)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)，立法目的的表述上應(yīng)注意污染防治與資源保護(hù)的有機(jī)結(jié)合，注重公民的環(huán)境權(quán)益。
第三，將自然資源法有機(jī)融入《環(huán)境保護(hù)法》中，使之更完善、合理。過(guò)去，狹義的環(huán)境觀不重視自然資源，帶來(lái)了無(wú)可估量的損失。從世界范圍內(nèi)看，環(huán)境法與自然資源法融合，構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律部門已成趨勢(shì)。自然資源的合理利用和保護(hù)同時(shí)意味著對(duì)環(huán)境的保護(hù)，自然資源的破壞和毀損也相應(yīng)地包含著對(duì)環(huán)境的破壞和污染。因此，在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)增加有關(guān)自然資源的內(nèi)容，使環(huán)境與資源二者均衡發(fā)展。
第四，在修改《環(huán)境保護(hù)法》的時(shí)候，應(yīng)該與其他環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)做通盤的考慮，避免《環(huán)境保護(hù)法》在適用上所處的尷尬境地。
第五，應(yīng)增加公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。在《環(huán)境保護(hù)法》中，應(yīng)明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)公眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動(dòng)公民環(huán)境保護(hù)的積極性，提高公民的環(huán)境意識(shí)。在環(huán)境立法的每一個(gè)階段都應(yīng)建立聽(tīng)證制度，廣泛地聽(tīng)取社會(huì)各個(gè)方面的意見(jiàn)，并要求立法和行政的每一個(gè)階段都對(duì)這些意見(jiàn)做出具體、明確的回應(yīng)，對(duì)公眾公開(kāi)。
第六，修改后的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境侵權(quán)有必要設(shè)立特殊的訴訟時(shí)效，以維護(hù)社會(huì)成員的利益。與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的時(shí)間相比，20年的最長(zhǎng)時(shí)效顯得太短。美國(guó)各州都有法律規(guī)定公司終止以后，作為責(zé)任主體還將存在一段時(shí)間，只要在追訴期內(nèi)，已經(jīng)終止的公司依然像普通人一樣可能成為被告。而我國(guó)法律在此方面是空白的，《破產(chǎn)法》中的公告制定只適用于清算程序前的債務(wù)人，并不適用清算前公司環(huán)境侵權(quán)的受害人。因此，建議我國(guó)《公司法》中也規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)墓纠m(xù)存年限，在此期間處理公司終止前造成的環(huán)境侵害事件，已經(jīng)終止的公司可以成為訴訟的被告。
第七，修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確各級(jí)地方人民政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門、人員違反環(huán)境法律應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，至少應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的各種單行法中予以具體化。對(duì)違法審批項(xiàng)目、充當(dāng)污染企業(yè)“保護(hù)傘”的領(lǐng)導(dǎo)要依法追究責(zé)任，對(duì)政府及其環(huán)境保護(hù)行政管理部門的行政不作為要嚴(yán)厲處罰。同時(shí)，要增加各級(jí)人民政府及其環(huán)保部門、人員違法違紀(jì)的法律處罰責(zé)任內(nèi)容，并在量刑上予以確定。
第八，修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確環(huán)境資源，特別是珍稀野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源的處置權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)等屬于國(guó)有。為保證開(kāi)發(fā)數(shù)十年后的環(huán)境安全，可在招標(biāo)的同時(shí)要求開(kāi)發(fā)者向當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)繳納足以恢復(fù)生態(tài)原貌的環(huán)境安全保證金。
