2009-07-31 02:27:03
“巨資注環(huán)保錢該怎么花”之有錢怎樣用到刀刃上？
編者按:
面對政府數(shù)千億生態(tài)環(huán)境投資即將陸續(xù)注入，環(huán)保業(yè)界的眾多專家、學者和企業(yè)可能最先在興奮之余開始深入思考，如何更好利用政府拉動投資、擴大內(nèi)需的機遇實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的又一輪發(fā)展；如何利用自身影響力，爭取更好的投資環(huán)境與信貸環(huán)境。此次環(huán)境主管部門、業(yè)界專家和企業(yè)一改過往坐等項目資金的被動，坦誠交流、建言獻策，試圖從“危”中尋找機遇，也為迎接機遇積極準備。而我們作為業(yè)界觀察者，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)能否整體受惠于政府資金投入，中央強烈的投資拉動能否收獲實效等問題也保持著高度關(guān)注。
在今后一段時間內(nèi)，本版將以“巨資注環(huán)保錢該怎么花”為題推出連續(xù)報道，圍繞政府生態(tài)環(huán)境投資及相關(guān)領(lǐng)域，解讀政策信號、反映行業(yè)聲音、溝通學界觀點。期望通過本版編輯記者的共同努力，為關(guān)注、關(guān)心環(huán)保的各界人士開闊思路提供一點幫助。
2008年年末，國務院出臺總額為4萬億元的刺激經(jīng)濟、擴大內(nèi)需政策，成為了確保中國經(jīng)濟“保暖過冬“的重大措施。其中，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)大幅增加投資，明確環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為中央投資重點支持方向的消息，令各界均感振奮。環(huán)保產(chǎn)業(yè)春天就要到來的說法一時間頗為流行。
盡管中央已明確規(guī)定要對項目選擇、決策等全過程加以監(jiān)督，確保“4萬億元不會搞出一大批低效或低水平重復建設(shè)的項目”。但隨之而來的地方政府“編項目、跑部委、搶投資”的熱潮，還是不免讓諸多環(huán)保業(yè)界專家深感憂慮:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“大躍進”時代會不會又一次到來，從而產(chǎn)生新一批半拉子工程、曬太陽工程？如何避免上一輪宏觀刺激行動造成環(huán)境設(shè)施相當數(shù)量閑置的窘境？動作大、力量足的政府投資給業(yè)已形成的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場機制將帶來怎樣的沖擊。不久前，由清華大學、中國水網(wǎng)和搜狐網(wǎng)聯(lián)合主辦，首創(chuàng)集團協(xié)辦的搜狐環(huán)境講壇上，來自清華大學水業(yè)政策研究中心、全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會、通用技術(shù)咨詢顧問有限責任公司的相關(guān)負責人，就對上述問題進行了深入探討。必須重視投資拉動的質(zhì)量、系統(tǒng)考慮環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈，明確政府、社會投資責任和關(guān)系等等成為他們?yōu)樯鲜鰡栴}給出的答案。&$
政府投資在前，幫助市場資金有效進入
政府應瞄準資金沉淀性強的領(lǐng)域，比如應重點集中在完善管網(wǎng)建設(shè)上
有錢花在刀刃上，雖是舊時俗語卻是顛撲不破的真理。數(shù)千億元環(huán)境建設(shè)資金，出手快，力度大，只有用在最需要它、最能發(fā)揮它作用的地方才是上策。論壇中3位專家都將這一領(lǐng)域鎖定為污水管網(wǎng)、垃圾收運、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。其共同之處在于都是資金沉淀性強、投資低收益甚至無收益的領(lǐng)域，如果沒有政府投資的大力支持，幫助市場資金有效進入，系統(tǒng)落實環(huán)境設(shè)施建設(shè)資金，環(huán)境治理系統(tǒng)中處理處置環(huán)節(jié)的癱瘓必定造成更多環(huán)境治理設(shè)施形同虛設(shè)、農(nóng)村環(huán)保駐足不前等問題。
以城市污水管網(wǎng)為例，由于其投資浩大、資本沉淀性強、建設(shè)周期長，社會資本一般很難介入。如果仍然將政府投資局限于建廠，那么有廠無網(wǎng)、有能力沒負荷的局面還是不能改善，大批處理設(shè)施仍然形同虛設(shè)。但如果政府資金能重點集中在完善管網(wǎng)建設(shè)，提升運營負荷，降低運營成本，同時結(jié)合服務價格政策的調(diào)整，那么不僅原有的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施“有水喝”，有了用武之地，新建設(shè)施也將實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
時至今日，無論是污染治理還是生態(tài)建設(shè)，環(huán)境保護的每一步都離不開大量資金的使用，同樣也避不開投資融資機制的創(chuàng)新和改革。面對治理任務繁重、資金總量有限的情況，在節(jié)能減排、污染治理領(lǐng)域進行金融創(chuàng)新的要求顯得更加迫切。
通用技術(shù)咨詢顧問有限責任公司總經(jīng)理劉昆一直努力推動地方政府污染治理的投融資試點。她為滇池治理設(shè)計了“1＋1＋1大于3”的模式，第一個1是擴大債權(quán)融資盤子。比如很多管網(wǎng)都是以沉淀資產(chǎn)的形式存在，可以利用它來進行債權(quán)融資；第二個1是發(fā)行準市政債權(quán)，即隱性市政證券，通過政府信用的注入，進行資產(chǎn)證券化和相關(guān)金融工具的翹動；第三個1，就是要引入新的戰(zhàn)略投資人和新的金融工具。同樣一份資產(chǎn)，經(jīng)過第一個步驟放大了兩倍，第二個步驟放大了3倍，資產(chǎn)的放大效應達到六倍。
看得見的手和看不見的手相互融合
政府要做自己擅長的事。政府并不只是擅長出錢，政府能發(fā)揮的最大也最不可替代的功用是注入信用
看得見的手和看不見的手相互融合，共同發(fā)揮作用，中國30年經(jīng)濟改革不乏成功的案例。通過不同的制度設(shè)計，完全可以充分發(fā)揮政府融資成本低、市場競爭效率高的優(yōu)勢。近年來，我國逐漸增多的污水處理廠BOT、TOT，城市排水系統(tǒng)終端處理設(shè)施市場PPP(公私伙伴關(guān)系)模式等，都是利用社會資本加強公共資源的有效使用，可以在很大程度上抑制地方政府盲目擴大投資規(guī)模和缺乏投資約束的沉疴。事實上，近年來，“政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠、市場化運營”的模式已經(jīng)取得了許多成功經(jīng)驗，成為我國城市環(huán)境建設(shè)的基本模式。
全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會會長文一波講了一個例子。陜西省政府在促進污水處理設(shè)施建設(shè)時，要求所有污水處理廠的建設(shè)必須采用市場化的方式，管網(wǎng)由政府補貼建設(shè)。滿足以下兩個條件的都給補貼，第一，污水處理廠市場化已經(jīng)啟動，污水處理廠已經(jīng)開工建設(shè)。第二，管網(wǎng)工程已經(jīng)開動。每一公里建設(shè)都有相應補貼。幾年來，當?shù)匚鬯幚碓O(shè)施建設(shè)速度特別快，政府的負擔也不重。而市場看到政府建管網(wǎng)的決心和速度，市場反應也相當積極。
對此，清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤也很認同:企業(yè)靈活性很強，但融資成本高；政府投資效率不夠高，但融資成本低。政府和企業(yè)完全可以各取所能，各避所短。沒必要也不能扎堆。在污染治理、環(huán)境設(shè)施建設(shè)的過程中，政府要做自己擅長的事。
政府擅長什么？劉昆認為并不只是出錢，政府能發(fā)揮的最大也最不可替代的功用是注入信用。比如現(xiàn)在很多的污水處理廠都是以利息資本化的方式沉淀在賬目上，政府就可以利用自身信用將這筆債剝離出去，把資產(chǎn)注入到污水處理公司，或者是相應的管理公司，連同市場投資的污水處理廠由市場主體統(tǒng)一運營，杜絕事業(yè)單位性的服務主體，完善“政府－企業(yè)伙伴”的投資體制。也可以在政府投資以股權(quán)形式存在的情況下，鼓勵政府投資回報部分返回企業(yè)降低服務價格壓力。通過不同制度設(shè)計，都有利于在環(huán)境服務價格相對較低的背景下，實現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。
以獎代補末端補貼
更建議用消費補貼來拉動，激發(fā)市場活力
近年來，隨著環(huán)境設(shè)施的大幅增加，我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重心逐漸由工程、設(shè)備服務向運營服務轉(zhuǎn)移，以運供服務為核心的環(huán)境服務業(yè)比重逐漸加大。而環(huán)境服務的核心效果取決于運營環(huán)節(jié)已成為廣泛共識。而比建設(shè)費用更高昂的運營費用，顯然不能一股腦推給市場承擔，作為公共服務職能載體的政府必須“該出手時就出手“。財政部去年開始實施的通過地方政府規(guī)劃管網(wǎng)建設(shè)長度和新增污水處理規(guī)模，對地方給予獎勵，并與化學需氧量減排量掛鉤的方案，盡管還面臨缺乏必要監(jiān)測系統(tǒng)的困難，但在未來，一定會成為鼓勵地方提高運營效率、科學規(guī)劃建設(shè)的有效方式。
與會專家也不約而同地建議，國家應逐步將直接投資轉(zhuǎn)為間接補貼，建立基于環(huán)境治理效果和環(huán)境質(zhì)量改善為目標的政府財政補貼機制，加大對環(huán)境設(shè)施運營環(huán)節(jié)進行補貼的力度，完善相關(guān)機制。劉昆說，比起直接投資缺乏事后監(jiān)管的弊端，補貼形式可以有效激勵污染治理效果好、數(shù)量大的企業(yè)，調(diào)動環(huán)境服務企業(yè)提高運營水平的積極性，從而加快全社會污染治理的步伐。
文一波舉了一個很簡單的例子，一個10萬噸的污水處理廠投資額為一到兩個億，每年的運營成本大概是1000萬元左右。如果政府將建廠投資改為每年補貼一兩千萬，就會有社會資本來投資建廠，這樣政府投資達到了放大10倍的效果，也解決了污水處理廠運行費用的老大難問題。
傅濤對此亦深有感觸:環(huán)保行業(yè)的發(fā)展不僅需要投資拉動的方式，更需要消費補助或者末端補貼的模式。既不會影響到原來投資的基本主體，也可以使資金放大效應進一步擴展，更有利于在市場機制下實現(xiàn)公平。
文一波更建議用消費補貼來拉動。比如對減排設(shè)施的補貼，可以采用減排1噸污染物，中央補貼1元錢，省市政府補貼兩元錢，地方政府再進行補貼。在此基礎(chǔ)上，再利用市場機制，那么政府資金的放大效應將非常可觀。通過這樣的機制，既可以有效拉動社會資本進入污染治理設(shè)施的建設(shè)運營，也可以借機建立起監(jiān)督市場主體減排效果的機制，可謂一舉兩得。
