30年前，環(huán)保還是個(gè)新鮮詞匯，公眾參與更幾乎無(wú)從提及；30年后，全社會(huì)要求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)科學(xué)、持續(xù)、健康、節(jié)約、友好、和諧的良好氛圍正在形成。
30年前，民間組織國(guó)人聞所未聞；30年后，中國(guó)僅環(huán)保民間組織就有3000余家。
30年前，環(huán)保還是國(guó)家和政府的事；30年后，人們對(duì)大的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的決策有了話語(yǔ)權(quán)。
30年前，環(huán)保公眾參與的國(guó)家規(guī)定只有“依靠群眾、大家動(dòng)手”；30年后，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等一系列法律、法規(guī)、政策施行，聽證會(huì)、申請(qǐng)復(fù)議、圓桌會(huì)議等各種手段日益豐富，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了法律的明確并正在踐行。
環(huán)保民間組織
1994年3月31日，中國(guó)第一個(gè)在國(guó)家民政部注冊(cè)成立的環(huán)保NGO自然之友成立。”2008年，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，中國(guó)環(huán)保NGO已經(jīng)達(dá)到3539家。
1995年，中國(guó)第一家民間環(huán)保組織的創(chuàng)始人梁從誡不無(wú)遺憾地說(shuō):“中國(guó)是一個(gè)沒有NGO(民間組織)傳統(tǒng)的國(guó)家，很少有人想到自己應(yīng)當(dāng)并且可以組織起來(lái)參與環(huán)?；顒?dòng)。”2008年，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，中國(guó)環(huán)保NGO已經(jīng)達(dá)到3539家(包括港、澳、臺(tái)地區(qū))，從業(yè)人員約30萬(wàn)。
國(guó)際NGO代表、美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)中國(guó)項(xiàng)目總監(jiān)菲納摩爾親歷了這種巨變。她說(shuō):“20年前，當(dāng)我第一次來(lái)到中國(guó)北京的時(shí)候，幾乎沒有NGO的存在，當(dāng)時(shí)覺得非常的孤獨(dú)。而現(xiàn)在中國(guó)環(huán)保NGO隊(duì)伍日益壯大，讓我不再感到孤獨(dú)。”
1994年3月31日，中國(guó)第一個(gè)在國(guó)家民政部注冊(cè)成立的環(huán)保NGO自然之友成立。當(dāng)時(shí)，中國(guó)社會(huì)對(duì)于NGO的理解還是一片空白，多數(shù)中國(guó)人依習(xí)慣認(rèn)為，環(huán)保是政府和專家的事。11年后的2004年，72歲的梁從誡坦言，當(dāng)時(shí)也不知道到底能做什么，就是想做些什么。
如今的自然之友擁有會(huì)員8000多名，團(tuán)體會(huì)員30家，由自然之友會(huì)員發(fā)起創(chuàng)辦的NGO就有10余家。雖然由于種種現(xiàn)實(shí)因素的制約，環(huán)保NGO的發(fā)展舉步維艱。但是只要存在，N G O 就努力地開展工作，發(fā)出自己的聲音。
從四川的木格措到都江堰，再到云南怒江，一些地方政府的決策均受到了民間的非議，甚至因此重議、擱淺或改變。其臺(tái)前幕后，都閃現(xiàn)著NGO的身影——事實(shí)上，他們?cè)絹?lái)越頻繁地站在了臺(tái)前，對(duì)于事關(guān)公共利益的決策，以公眾的名義提出質(zhì)疑。
在這些行動(dòng)中，中國(guó)環(huán)保NGO由初期的單個(gè)組織行動(dòng)，進(jìn)入到聯(lián)合“作戰(zhàn)”的時(shí)代，活動(dòng)領(lǐng)域也從早期的環(huán)境宣傳、物種保護(hù)等，逐步發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保、為國(guó)家環(huán)境政策建言獻(xiàn)策、開展社會(huì)監(jiān)督、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。在這些行動(dòng)中，環(huán)保NGO日益壯大，影響政府環(huán)境公共政策的制定。
2004年6月26日，北京地球村、世界自然基金會(huì)等6家環(huán)保民間組織聯(lián)合在北京共同發(fā)起“26℃空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”。2006年，各級(jí)政府部門也紛紛加入到“26℃空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”中來(lái)。而在2007年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求所有公共建筑夏季室內(nèi)空調(diào)溫度不得低于26℃。26℃空調(diào)由民間倡議上升為國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定，從而影響整個(gè)社會(huì)，環(huán)保民間組織功不可沒。
與此類似的是，由多家環(huán)保NGO發(fā)起并倡導(dǎo)的“減塑”行動(dòng)也被政府部門采納，發(fā)布從2008年6月1日起塑料袋實(shí)行有償購(gòu)買的通知；由環(huán)保NGO和車友會(huì)發(fā)起的“無(wú)車日”、“公共交通周”、“每月少開一天車”活動(dòng)，從2007年起被100多個(gè)城市接納，2008年更推廣到全國(guó)所有城市。
回首中國(guó)環(huán)保NGO14年來(lái)的發(fā)展歷程，他們這支植根于民眾土壤里的環(huán)保“生力軍”在自我參與和自我管理中逐漸走向成熟和強(qiáng)大。民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇所說(shuō):“環(huán)境保護(hù)需要民間組織的參與，越來(lái)越多的民間組織把環(huán)境保護(hù)作為崇高的使命，身體力行，模范實(shí)踐，成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不可缺少的力量。”
可可西里的藏羚羊保護(hù)蘊(yùn)含著深沉的責(zé)任和茁壯的生命力。1985年以前，可可西里生活著大約100萬(wàn)只珍貴的高原動(dòng)物藏羚羊。隨著藏羚羊絨價(jià)格的暴漲，中國(guó)境內(nèi)的可可西里無(wú)人區(qū)爆發(fā)了對(duì)藏羚羊的血腥屠殺。從1993年開始，可可西里周邊地區(qū)的藏族人和漢族人在隊(duì)長(zhǎng)索南達(dá)杰的領(lǐng)導(dǎo)下，組成了一支名為“野牦牛隊(duì)”的巡山保護(hù)隊(duì)，志愿進(jìn)入可可西里進(jìn)行反盜獵行動(dòng)。在前后5年多的時(shí)間中，野牦牛隊(duì)在可可西里腹地和盜獵分子進(jìn)行了無(wú)數(shù)次浴血奮戰(zhàn)。
以制度保障公眾參與
從1973年國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)環(huán)保會(huì)議，審議通過(guò)的環(huán)保工作32字方針，到2007年9月5日，《水污染防治法修訂草案》向社會(huì)公開征求意見，在中國(guó)政府民主進(jìn)程中，環(huán)保一直是大先鋒。
公眾參與環(huán)境保護(hù)既取決于公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒，又與國(guó)家政策及法律制度保障密不可分。建立健全適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與制度，對(duì)維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境民主、完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策體系都會(huì)起到積極的作用。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)評(píng)司巡視員牟廣豐，1982年就開始從事環(huán)保工作，他參與和見證了這些年多項(xiàng)環(huán)保公眾參與法律、法規(guī)、文件、規(guī)章、制度的起草和制定，親歷了圓明園聽證等諸多重要環(huán)境事件。
說(shuō)起中國(guó)環(huán)保公眾參與的起點(diǎn)，牟廣豐認(rèn)為應(yīng)該是1973年國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議時(shí)，審議通過(guò)的環(huán)保工作32字方針中的“依靠群眾、大家動(dòng)手”。此后，1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，則是公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)。
“評(píng)判環(huán)境質(zhì)量好不好要看公眾的認(rèn)可度，公眾的感覺。環(huán)保部門說(shuō)破天，老百姓不認(rèn)可也不行。”牟廣豐說(shuō)，上世紀(jì)八九十年代時(shí)，有一種口徑就是怕環(huán)保說(shuō)多了會(huì)引起社會(huì)上不必要的恐慌。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基說(shuō):不讓老百姓知道怎么知道環(huán)境到了什么程度，不要怕說(shuō)環(huán)境問(wèn)題。
在一些阻力、壓力和不同的聲音中，環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)率先發(fā)布。1997年，環(huán)保部門首先在包括北京、上海、重慶、大連、廈門在內(nèi)的13個(gè)重點(diǎn)城市發(fā)布城市空氣質(zhì)量周報(bào)。2000年開始，在中央電視臺(tái)和各大報(bào)紙發(fā)布全國(guó)40個(gè)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)。目前，全國(guó)逾百個(gè)重點(diǎn)城市全部實(shí)施了空氣質(zhì)量報(bào)告制度，并有部分城市開展了空氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)工作，主要水系重點(diǎn)斷面水環(huán)境質(zhì)量則實(shí)行周報(bào)和月報(bào)。
1996年，時(shí)任原國(guó)家環(huán)保局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)的牟廣豐，奉命組織起草第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議主報(bào)告。
牟廣豐回憶說(shuō)，我們?cè)诔醺謇飳懴逻@么一點(diǎn)，叫“建立環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制，積極發(fā)揮社團(tuán)的作用”。后來(lái)這個(gè)提法寫到了國(guó)務(wù)院的《決定》里。這個(gè)《決定》使環(huán)保NGO的合法性獲得很大的提升，對(duì)建立環(huán)保的公眾參與機(jī)制起到了重要作用。
2003年9月1日，保證公眾參與的重要立法《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施。其中的規(guī)定明確了對(duì)公眾和專家參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位，使公眾的意見成為環(huán)境影響報(bào)告書不可缺少的組成部分。
為保證環(huán)評(píng)公眾參與的有效實(shí)施，2006年3月，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》實(shí)施。
“我們不是只說(shuō)不練，是又說(shuō)又練。”牟廣豐說(shuō)，這幾年在環(huán)評(píng)工作中，通過(guò)公眾參與，我們避免了很多在居民區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等敏感地帶建設(shè)污染項(xiàng)目。只要老百姓提出意見，你就得再論證、說(shuō)明、解釋?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中公眾參與的規(guī)定對(duì)政治體制改革有突出的意義，民意的反映能夠幫助政府做出更科學(xué)地決策。
2007年4月，國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開條例》之后，原國(guó)家環(huán)?？偩至⒓葱肌董h(huán)境信息公開辦法(試行)》將從2008年5月1日起正式施行。這是我國(guó)政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)、提高公眾參與民主決策的重要一步。
2007年9月5日，《水污染防治法修訂草案》向社會(huì)公開征求意見，受到廣泛關(guān)注。在一個(gè)月的時(shí)間里，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共收到各地人民群眾意見1406條，群眾來(lái)信60件。一部環(huán)境法律在出臺(tái)之前，首先聽聽公眾的聲音，這是全國(guó)人大常委會(huì)在環(huán)境法領(lǐng)域進(jìn)行民主立法、科學(xué)立法的一項(xiàng)重大舉措，是公眾參與原則在環(huán)境立法中的重要體現(xiàn)。
公民參與環(huán)境管理不僅是環(huán)境保護(hù)的需要，同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家是否重視和保護(hù)公民權(quán)利的一個(gè)重要標(biāo)志，它與國(guó)家的政治民主化進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。牟廣豐說(shuō)，在中國(guó)政府民主進(jìn)程中，環(huán)保一直是大先鋒，這是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全民性、綜合性的事業(yè)，它具有廣泛的社會(huì)性和公益性。因?yàn)楣妳⑴c，客觀地說(shuō)確實(shí)會(huì)影響發(fā)展速度，但它能更好地促進(jìn)質(zhì)量，使決策更科學(xué)。
民意與決策兩性互動(dòng)
圓明園防滲工程聽證會(huì)，它有多元利益代表共同參與，發(fā)出了多種聲音，同時(shí)通過(guò)向媒體開放，讓全國(guó)公眾聽到這些聲音，讓公眾參與重大公共事件。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢曾說(shuō):“當(dāng)前公眾環(huán)境意識(shí)已顯著提高，公眾主動(dòng)參與和監(jiān)督的愿望十分迫切，只要引導(dǎo)得當(dāng)，就會(huì)成為推動(dòng)環(huán)保工作的重要力量。”
盤點(diǎn)環(huán)保公眾參與的標(biāo)志性事件我們可以發(fā)現(xiàn)，這些事件均出現(xiàn)在最近幾年，如2005年的圓明園防滲工程聽證會(huì)，2007年的PX化工事件和六里屯垃圾發(fā)電項(xiàng)目。
黨的十六大報(bào)告在政治文明建設(shè)項(xiàng)下指出:“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化”，“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序”，“建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)”的“社會(huì)聽證制度”。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也有相關(guān)規(guī)定。然而，由原國(guó)家環(huán)?？偩终匍_的圓明園防滲工程聽證會(huì)，被認(rèn)為在中國(guó)環(huán)保史上乃至法治史上都具有標(biāo)志性的重大意義。因?yàn)?，它有多元利益代表共同參與，發(fā)出了多種聲音，同時(shí)通過(guò)向媒體開放，讓全國(guó)公眾聽到這些聲音，讓公眾參與重大公共事件。
公眾關(guān)心環(huán)境、參與環(huán)保，是其本身權(quán)益不可分割的組成部分。一個(gè)污染項(xiàng)目損害的對(duì)象，不會(huì)只是個(gè)別公民，而是很多人。從某種意義上來(lái)說(shuō)，李惠蘭等人就六里屯垃圾發(fā)電項(xiàng)目向原國(guó)家環(huán)?？偩痔岢鲂姓?fù)議申請(qǐng)是公民環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)的覺醒的標(biāo)志。
提起復(fù)議申請(qǐng)的雖然只是部分居民的代表，但他們正是公眾公民意識(shí)、法律意識(shí)、環(huán)境意識(shí)覺醒與崛起的代言人。而尊重環(huán)境，尊重公眾的利益、需求與呼聲，讓公眾參與決策，取意于民，正是制定成熟決策的基本前提。
同樣發(fā)生于2007年的廈門PX化工項(xiàng)目事件，既暴露出規(guī)劃環(huán)評(píng)尚有缺位、環(huán)評(píng)是否公開與公正、如何實(shí)現(xiàn)民意暢通等問(wèn)題，但項(xiàng)目最終的緩建與易址，被普遍看作是堅(jiān)韌的民意與決策良性互動(dòng)的結(jié)果。任何一項(xiàng)公共決策都關(guān)乎公眾利益，只有建立在信息公開和程序透明基礎(chǔ)上的公眾參與，才能被公眾認(rèn)可和接受。
這些事件又一次印證，治理環(huán)境污染，僅僅通過(guò)政府和執(zhí)法部門動(dòng)用行政資源自上而下的手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，廣泛而又有效的公眾參與才是推動(dòng)環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展的根本力量所在。
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