“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”環(huán)境法制建設(shè)始終是環(huán)境保護工作的重要組成部分。改革開放的30年，是我國環(huán)境保護事業(yè)大發(fā)展的30年，也是環(huán)境法制建設(shè)逐步拓展、日漸深入的30年。通過完善立法、強化執(zhí)法并切實引入司法手段，我國環(huán)境法制建設(shè)取得矚目成就。
修法筑基石
制定9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，初步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟體系的環(huán)境法律和標準體系
2008年2月28日，北京還是春寒料峭，參加十屆全國人大常委會第三十二次會議的代表們卻是熱血沸騰的。在這次會議上，新修訂的《水污染防治法》獲得全票通過，與在此之前施行了近12年之久的、1996年《水污染防治法》相比，修訂后的新法為進一步強化水污染防治提供了更加有力的法律武器。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，我國共制定9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件、軍隊環(huán)境法規(guī)和規(guī)章10余件、國家環(huán)境標準800多項，批準和簽署多邊國際環(huán)境條約51項，初步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟體系的環(huán)境法律和標準體系。
回顧我國改革開放30年來的環(huán)境立法進程，國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海概括為3個階段。
孫佑海認為，1978年至1982年，最重要的就是1979年第五屆全國人大第十一次會議上原則通過《環(huán)境保護法(試行)》。“這是我國第一部環(huán)境法律，建立了一系列重大制度。”
“從1982年到1997年，我國的環(huán)境立法取得了迅速發(fā)展。”孫佑海介紹，1982年到1990年期間，全國人大常委會相繼制定了《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，國務(wù)院也陸續(xù)制定了《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等行政法規(guī)。進入20世紀90年代后，隨著國際國內(nèi)形勢發(fā)生新的變化，我國環(huán)境立法出現(xiàn)了又一個高潮。1993年，全國人大成立了環(huán)境保護委員會，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會，在其組織和推動下，我國環(huán)境立法的步伐進一步加快，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律、法規(guī)相繼出臺。
“2003年，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大主張，這對我國的環(huán)境立法是極大的支持和推動。”談到1997~2008年的環(huán)境立法新階段時，孫佑海說。這一階段，全國人大常委會共制定和修改了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，“到目前為止，具有中國特色的環(huán)境與資源保護法律體系已經(jīng)基本形成。”
我國環(huán)境立法的進展不僅體現(xiàn)在法律體系的逐步完善上，也體現(xiàn)在立法質(zhì)量的不斷提高上?？偨Y(jié)改革開放30年來我國環(huán)境立法的特點，孫佑海認為，可以概括成4個方面。
一是從注重末端治理走向注重前期預(yù)防，其代表便是2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》。二是通過環(huán)境保護法律推動優(yōu)化經(jīng)濟增長，先后制定了《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。三是通過環(huán)境法律、法規(guī)推動環(huán)保部門依法行政，支持和規(guī)范環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與。例如，2003年修正后施行《環(huán)境保護行政處罰辦法》、2004年施行《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》。而2006年施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是我國第一部推進公眾參與環(huán)境保護的部門規(guī)章，2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》則是落實《政府信息公開條例》的第一個部門規(guī)章。四是環(huán)境法律、法規(guī)對環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力不斷加強，對違法排污行為的處罰力度不斷加大。例如，2005年新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次將限期治理的決定權(quán)由人民政府賦予環(huán)保行政主管部門；2008年新修訂的《水污染防治法》將責(zé)令限期治理、停產(chǎn)整治等行政強制權(quán)賦予環(huán)境保護主管部門，而且取消了造成水污染事故的罰款上限。
在國家不斷加強環(huán)境立法的同時，各地方人大和政府也先后制定了一批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)字表明，改革開放30年來，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項，補充了國家環(huán)境立法的不足。
執(zhí)法立根本
僅近兩年來，全國就出動環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人(次)，查處違法案件5.9萬件。逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系
1988年，江蘇省蘇州市排污收費管理站的蔣勐經(jīng)常和同事一起騎著自行車到企業(yè)核定排污費。當(dāng)時的排污收費管理站只有5名工作人員，核定也是全憑企業(yè)提供的資料和工作人員的知識儲備。
“我們的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)從最初只管收排污費的排污收費管理站，到更名為環(huán)境監(jiān)理站、環(huán)境監(jiān)理總站、環(huán)境監(jiān)察支隊，絕不僅僅是名稱的變化，而是整體職能和執(zhí)法能力的改變。”如今，已成為蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長的蔣勐深有感觸地說。
蔣勐介紹說，目前，蘇州市的執(zhí)法人員已經(jīng)從原來的不到100名發(fā)展為現(xiàn)在的380名，從執(zhí)法車輛到取證設(shè)備都配置齊全，有些水網(wǎng)地區(qū)還配備了船只，自動化在線監(jiān)控設(shè)備覆蓋全市。
蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊的變化折射出全國整個環(huán)境執(zhí)法隊伍的發(fā)展。
1986年，我國開始第一批環(huán)境監(jiān)理工作試點，到1993年底，全國已擁有環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法人員1.9萬人。
1996年，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》出臺，規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)設(shè)立環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)，獨立行使環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)”。由此，各省、市、縣設(shè)立的環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)分別統(tǒng)一為環(huán)境監(jiān)理總隊、支隊、大隊。1999年，召開第一次全國環(huán)境監(jiān)理處長會議時，環(huán)境監(jiān)理隊伍已經(jīng)有4萬人了。2003年10月，原國家環(huán)?？偩衷O(shè)立了環(huán)境監(jiān)察局，2006年7月后共設(shè)立6個環(huán)境保護督查中心，進一步完善了國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
截至目前，我國已建立起國家、省、地、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)2954個，環(huán)境監(jiān)察人員5.7萬人。通過標準化建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”改革開放以來，國家積極開展環(huán)境執(zhí)法大檢查，執(zhí)法力度逐步加大。
1988年，因污染關(guān)停的企業(yè)僅有556家。1993年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查嚴厲打擊違法活動的通知》，計劃用3年時間在全國開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查。這是我國第一次高規(guī)格、大范圍的環(huán)境執(zhí)法檢查活動。
1998年1月26日，原國家環(huán)保局對四川省聚酯股份有限公司違反“三同時”的行為依法進行處罰，第一次依法直接行使行政處罰權(quán)。整個“九五”期間，全國共關(guān)停了8.4萬家“十五小”企業(yè)。
始于2003年的全國整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動將集中式的環(huán)境執(zhí)法檢查進一步擴大。
除了連續(xù)性的大規(guī)模檢查，環(huán)保部門還針對重點地區(qū)和重點領(lǐng)域的嚴重違法問題進行集中整治。2004年1月，原國家環(huán)?？偩滞▓髮x、陜、蒙交界地區(qū)的40余家污染企業(yè)進行突擊查處的結(jié)果。由于執(zhí)法力度大，這次針對“錳三角”的嚴厲查處被公眾譽為“環(huán)保風(fēng)暴”。
有關(guān)資料顯示，僅近兩年來，全國就出動環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人(次)，查處違法案件5.9萬件，關(guān)閉淘汰落后生產(chǎn)能力和污染嚴重的企業(yè)6000多家，集中檢查2250個工業(yè)園區(qū)，責(zé)令限期或停產(chǎn)整改3477家企業(yè)，掛牌督辦11231個環(huán)境違法案件；查處80萬件群眾環(huán)境投訴問題，聯(lián)合監(jiān)察部清理649件違規(guī)“土政策”。
面對環(huán)境保護的新形勢和新任務(wù)，環(huán)境執(zhí)法在力度不斷加大的同時，也在努力探索新思路、新途徑和新方法。2007年1月，原國家環(huán)?？偩质状螁?#8220;區(qū)域限批”政策來遏制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴張趨勢。同年7月初，又對黃河、淮河、海河流域及長江安徽段水環(huán)境污染嚴重的6市兩縣5個工業(yè)園區(qū)實施“流域限批”。2008年1月，原國家環(huán)?？偩滞▓罅藢?30家存在環(huán)境違法行為的跨國公司進行環(huán)保后督察的情況。
在先進理念的指引下，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制不斷改進，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制不斷創(chuàng)新，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力獲得極大提升。
2008年4月，環(huán)境保護部編制的《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》獲得審批通過。作為我國環(huán)境保護史上第一個自身建設(shè)的規(guī)劃，《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》總投資149.59億元，共安排50個重點項目。
環(huán)境執(zhí)法正以建設(shè)先進的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為重點，向建設(shè)具有我國特色的現(xiàn)代化、標準化、信息化的環(huán)境監(jiān)管體系邁進。
司法磨利器
環(huán)境司法領(lǐng)域有了長足發(fā)展，司法救濟成為環(huán)境保護的又一有效途徑。通過依法追究環(huán)境犯罪的責(zé)任，保護了環(huán)境受害者的合法權(quán)益
“1997年，第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂《刑法》，增設(shè)了‘破壞環(huán)境資源保護罪’一節(jié)，對一些污染環(huán)境、破壞資源的行為規(guī)定了刑事處罰，這在當(dāng)時是一個突破。”原國家環(huán)保局局長曲格平評價說。
1998年7月17日，山西省運城市人民法院就運城天馬文化用紙廠特大環(huán)境污染案做出一審判決。被告人天馬文化用紙廠法定代表人楊軍武被判有期徒刑兩年，并處罰金5萬元。這成為《刑法》修改實施后，因破壞環(huán)境資源保護罪被判刑的第一案。
隨著環(huán)境保護在司法領(lǐng)域的加強，各司法部門也紛紛設(shè)立專門的環(huán)境法庭。
2006年，貴州省清鎮(zhèn)市一年受理的環(huán)保案件一共才7件。2007年11月，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭成立，半年后，環(huán)保法庭共計受理各類案件45件。
“通過科技、行政、經(jīng)濟等手段往往只能解決單一的問題，而司法在防治環(huán)境污染方面可以發(fā)揮更大的作用。”清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭庭長蔡明說。
其實，早在1988年，湖北省武漢市就建立了我國第一個環(huán)境經(jīng)濟法庭。2004年開始，遼寧省大連市沙河口區(qū)、河北省晉州市、山東省茌平縣、江蘇省無錫市、江蘇省南京市建鄴區(qū)、貴陽市等地的人民法院紛紛試水成立了專門的環(huán)保法庭。
2007年5月，原國家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺《關(guān)于環(huán)保行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，明確規(guī)定縣級以上環(huán)境保護行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法事實涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法向公安機關(guān)移送；發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)工作人員涉嫌有關(guān)環(huán)境保護瀆職等職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送相應(yīng)的人民檢察院。
2008年8月，全國人大法工委印發(fā)《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》，明確規(guī)定違法向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)等危險物質(zhì)的，可對主管人員給予行政拘留處罰。
有關(guān)專家認為，通過依法追究環(huán)境犯罪的責(zé)任，保護了環(huán)境受害者的合法權(quán)益。
“要加強環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究，完善環(huán)境立法，提高立法質(zhì)量，加大執(zhí)法力度，強化執(zhí)法監(jiān)督，用10年的時間，形成覆蓋環(huán)境保護各個領(lǐng)域、門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境政策法制體系，切實把環(huán)境保護納入法治化軌道。”展望未來，環(huán)境保護部部長周生賢在第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上說。
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