在中國(guó)的傳統(tǒng)體制下，城市政府通過事業(yè)單位或國(guó)有單位直接經(jīng)營(yíng)城市水業(yè)，投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體都是城市政府。但是政府直接經(jīng)營(yíng)城市水業(yè)存在效率低下的問題，這已經(jīng)是國(guó)際共識(shí)。通過市場(chǎng)化的方式，政府將責(zé)任移交給水業(yè)企業(yè)，是提高水業(yè)效率的唯一出路。但是，在市場(chǎng)化的過程中，水業(yè)企業(yè)的責(zé)任邊界不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)也隨之攀升。
水業(yè)改革之實(shí)質(zhì)
城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革，是城市政府為了提高效率，借助市場(chǎng)的力量，以合理的形式將一些責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過程，主要包括服務(wù)責(zé)任和投資責(zé)任。對(duì)此，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤提出，水業(yè)改革實(shí)質(zhì)上是政府、企業(yè)與其它利益相關(guān)者，三者之間角色重新定位、責(zé)任重新分配的過程。市場(chǎng)化改革的過程既是政府逐漸退出市場(chǎng)并加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的過程，也是政府把這兩個(gè)責(zé)任逐步移交給企業(yè)的一個(gè)過程。改變?cè)瓉碛烧苯犹峁┓?wù)的形式，而通過特許經(jīng)營(yíng)的方式讓企業(yè)來幫助政府進(jìn)行具體服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市政府責(zé)任主體與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)具體服務(wù)實(shí)施主體的分離。
但是，實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)管理之后的城市政府仍然承擔(dān)著城市水業(yè)的服務(wù)責(zé)任。在特許經(jīng)營(yíng)形式下，政府是通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議的形式請(qǐng)專業(yè)服務(wù)企業(yè)來幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)責(zé)任以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)。
政府的責(zé)任的不當(dāng)轉(zhuǎn)移造成了水業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的增加
在一定的水價(jià)體系支撐之下，一部分投資責(zé)任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是，傅濤認(rèn)為，對(duì)于向中國(guó)這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家來說，投資責(zé)任的完全轉(zhuǎn)移是目前的水價(jià)體系難以支撐的，政府需要保留一定的投資責(zé)任。政府之所以保留一部分投資責(zé)任，除了水價(jià)承受能力之外，還因?yàn)檎诜鞘找骖I(lǐng)域的責(zé)任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場(chǎng)性收益性股權(quán)的形式進(jìn)入城市水業(yè)。
在政策體系還不夠完善以及在追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，作為決策者的地方政府會(huì)以自身利益為導(dǎo)向?qū)嵤┬姓袨椋瑥亩蛊湓谒畼I(yè)中的責(zé)任向企業(yè)過度轉(zhuǎn)移。這種過度轉(zhuǎn)移同時(shí)就意味著政府責(zé)任的缺失。這必將會(huì)給水業(yè)市場(chǎng)帶來極大的交易成本，最終使政府、公眾和投資者三方利益均收到損害。投資者在競(jìng)標(biāo)過程中的一系列投入，如進(jìn)行考察、分析投資環(huán)境、同政府部門談判等等的成本增加，最終也意味著水業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。
公眾環(huán)保參與程度的提高也意味著水業(yè)企業(yè)責(zé)任邊界的擴(kuò)展
目前中國(guó)公眾的環(huán)保參與程度還很低，原因不是公眾環(huán)保意識(shí)淡漠，而是缺乏參與渠道。傅濤指出，隨著環(huán)境管理體制的不斷完善，公眾對(duì)環(huán)保的參與將日趨深入，水業(yè)企業(yè)責(zé)任邊界也將隨之?dāng)U大，成為企業(yè)投資水業(yè)的另外一種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
以污水處理廠污泥處置為例。以往，污水處理廠污泥的處理往往沒有經(jīng)過嚴(yán)格的無害化處理，污泥問題雖然是污水處理廠一個(gè)潛在的污染源，但在特許經(jīng)營(yíng)合同中往往因?yàn)楦鞣N原因?qū)ζ湟矝]有明確的規(guī)定。隨著公眾對(duì)環(huán)保參與力度的不斷深入，污泥安全處理處置的需求逐步凸顯，發(fā)展的結(jié)果極有可能是承擔(dān)污水處理運(yùn)營(yíng)的企業(yè)必須承擔(dān)污泥的無害化處理和處置。而污泥的處理處置在污水處理投資中往往占有很大的比例，不僅設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，其運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也非常高，這無形中增加了污水處理企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，使其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大幅增加。
同時(shí)，對(duì)于那些進(jìn)行污泥焚燒的企業(yè)來說，公眾參與力度的深入也使其面臨一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槲勰喾贌龍?chǎng)周圍的居民會(huì)對(duì)其排放的煙氣的安全性提出質(zhì)疑，在尾氣排放安全性控制方面企業(yè)將承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，也意味著企業(yè)責(zé)任邊界的擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)的增加。
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