目前,我國正在修訂《大氣污染防治法》,一些認為二氧化碳是大氣污染物的國家,以各種手段對中國進行游說甚至施加壓力,要求中國在修訂《大氣污染防治法》時把二氧化碳的排放控制納入法治軌道。
國際社會對二氧化碳的法律地位存在嚴重分歧
近年來,一些具有國際減排義務(wù)的發(fā)達國家紛紛把溫室氣體的工業(yè)排放納入立法管制的軌道,如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國和德國從1990年起開始征收碳稅。至今,基本所有的歐盟國家都已經(jīng)征收了這一稅賦。
按照《氣候變化框架公約》及《京都議定書》的約定,發(fā)展中國家目前并無二氧化碳等溫室氣體減排的國際義務(wù),因此,大多數(shù)發(fā)展中國家的環(huán)境立法既沒有把二氧化碳等溫室氣體作為污染物質(zhì)對待,也沒有對二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費。這說明歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū)與發(fā)展中國家之間對二氧化碳是否屬于污染物質(zhì)的看法還存在嚴重的分歧。
修訂《大氣污染防治法》不宜把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待
溫室氣體的排放控制是國際大勢所趨,中國不可能游離于這個趨勢之外。但是中國《大氣污染防治法》解決的是大氣污染防治問題。那么,二氧化碳屬于污染物質(zhì)嗎?
現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并無相關(guān)的界定,正在修訂的《大氣污染防治法》正在考慮借鑒《水污染防治法》(2008年修訂)關(guān)于“水污染”的定義方法。
《水污染防治法》第九十一條中規(guī)定:“水污染,是指水體因某種物質(zhì)的介入,而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變,從而影響水的有效利用,危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境、造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”“水污染物,是指直接或者間接向水體排放的,能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。”
我們把這兩個概念類推到大氣污染方面,就可以把“大氣污染”定義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入,而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變,從而影響大氣的有效利用,危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境,造成大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)象”,進而把“大氣污染物”定義為“是指直接或者間接向大氣排放的,能導(dǎo)致大氣污染的物質(zhì)”。
也就是說,大氣污染的前提條件包括:某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)介入大氣;大氣的化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變;大氣環(huán)境惡化。
眾所周知,大氣的一個重要成分就是二氧化碳。也就是說,向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)。所以,按照現(xiàn)有立法關(guān)于污染的定義框架,二氧化碳不屬于污染物質(zhì),專門規(guī)范大氣污染防治的《大氣污染防治法》不應(yīng)當(dāng)把二氧化碳的排放控制納入其立法修訂任務(wù)。
中國宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對待并由環(huán)境經(jīng)濟政策規(guī)范
二氧化碳雖然不屬于污染物質(zhì),但它是造成溫室效應(yīng)的主要物質(zhì),因此它是大氣環(huán)境影響物質(zhì)。我國深受氣候變化的危害,因此國務(wù)院和各級地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施,僅以2007年為例,國務(wù)院就頒布了《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》,批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》,并成立了國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。向國際社會宣示了中國減排溫室氣體的態(tài)度,展示了自己負責(zé)的行動。
如果我國此次修訂《大氣污染防治法》確實需要把溫室氣體排放控制納入進去,可以考慮把《大氣污染防治法》更名為《大氣環(huán)境保護法》,在其中專設(shè)“大氣污染防治的主要措施”和“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對措施”兩章。在“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對措施”一章設(shè)立“溫室氣體的排放控制”和“臭氧層的法律保護”兩節(jié)。
如果這個建議不可行,在修訂《大氣污染防治法》時,可以基于溫室氣體的排放控制與二氧化硫、煙塵、粉塵排放控制的密切相關(guān)性,把節(jié)約能源、節(jié)約資源和污染物減排作為鏈接點,專門規(guī)定客觀上有利于溫室氣體排放控制的節(jié)能減排條款。
無論采取哪種修訂措施,只能對溫室氣體的排放控制設(shè)立經(jīng)濟激勵措施,而不宜對溫室氣體的大量排放設(shè)立行政處罰措施。
作者:常紀文 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所社會法研究室主任、研究員 |
提交關(guān)閉