2009-07-31 02:21:11
編者按 歐盟及其成員國一直是氣候和環(huán)境國際談判的主導者，歐盟氣候變化新政策必將對國際氣候談判產生一定導向作用，需要引起我們關注，學習其先進經驗，并及早制定對策加以應對。本文作者從歐盟新近批準“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”這一新聞事實著手，分析了歐盟氣候變化政策新動向，提出頗具參考價值的建議。因原文較長，本報將分上下兩期刊登。
歐盟在全球應對氣候變化行動中一直試圖擔當領袖角色。為進一步證明其應對氣候變化問題的決心，歐洲理事會于2007年3月提出了一項能源和氣候一體化決議，此項決議在歐盟氣候和能源政策方面具有里程碑意義。
其核心內容是“20－20－20”行動，即:承諾到2020年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎上減少20％，若能達成新的國際氣候協議(其他發(fā)達國家相應大幅度減排，先進發(fā)展中國家也承擔相應義務)，則歐盟將承諾減少30％；設定可再生能源在總能源消費中的比例提高到20％的約束性目標，包括生物質燃料占總燃料消費的比例不低于10％；將能源效率提高20％。&$
為達成上述決議，歐盟委員會于2008年1月23日提出了“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”(以下簡稱一攬子計劃)的新立法建議，也被稱為歐盟氣候變化擴展政策。歐盟氣候新政策提出的依據是聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)風險評估報告“與前工業(yè)化水平相比，全球溫度不能超過2攝氏度”的結論。
當前，歐盟27國總排放量比其1990年的水平低6％，為實現2020年比1990年水平減少20％的目標，歐盟必須在2005年的水平上減少14％。
一攬子計劃于2008年12月12日在歐盟首腦會議上獲得通過。歐盟委員會提出的一攬子計劃被認為是全球通過氣候和能源一體化政策實現減緩氣候變化目標的重要基礎。2008年12月17日，歐盟議會正式批準這項計劃。
歐盟對實施“氣候和可再生能 源一攬子計劃”進行了成本－效益分析，結論是盡管該一攬子計劃的實施可能造成某些負面影響，但預期可能會產生更大的收益，包括促進能源安全、增加就業(yè)、促進研發(fā)和創(chuàng)新等。
從一攬子計劃中，可以看出歐盟氣候變化政策出現了如下新動向和特點:
一是加大溫室氣體控制范圍，擴展歐盟排放交易機制(EUETS)。
2005年1月1日正式啟動的歐盟溫室氣體排放交易機制(EUETS)是歐盟實現《京都議定書》目標的主要基礎和途徑。它覆蓋了歐盟當時25個成員國，包含近1.2萬個排放實體，占歐盟地區(qū)溫室氣體排放量的一半以上。現正處于第二階段(2008年~2012年)。
一攬子計劃提出了EUETS第三階段(2013年~2020年)的實施內容，大大擴展了歐盟排放交易體系:
第一，擴大了覆蓋范圍。目前，ETS包含了以下10個部門的二氧化碳排放:電站及其他燃燒設施、煉油、煉焦、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、制磚、陶瓷、紙漿和造紙。擴展后的ETS范圍除以上10個部門的二氧化碳排放外，還將包括石油化工、氨、鋁部門中的二氧化碳排放，以及制酸中的氮氧化物(如N2O)排放和制鋁中的全氟化碳(PFC)排放。
第二，基于部門制定歐盟范圍的排放上限。在第一和第二階段，各歐盟成員設定了他們自己的目標水平，而在第三階段，歐盟委員會提議在ETS下基于部門制定歐盟范圍的一個排放上限，具體目標包括2013年比2005年降低9％，2020年在2005年水平上線性下降21％。
第三，在歐盟層次上分配配額。在EUETS第一和第二階段，配額由各成員國在國家層面上制定分配計劃，為強調歐盟內部協調和統(tǒng)一，第三階段的ETS將在歐盟層次上而非成員國層次上分配。而且，原來企業(yè)免費的配額許可將從2013年開始逐漸由拍賣許可代替，并于2020年實現完全拍賣。
具體包括:電力部門從2013年開始全部進行拍賣；所有其他部門2013年開始80％免費拍賣，逐漸到2020年實現完全拍賣；各成員國獨立執(zhí)行拍賣。90％的配額按成員國2005年排放水平比例拍賣。剩余10％按成員國較低人均收入重新分配。另外，拍賣所獲得的收入，至少拿出20％專門用于減緩和適應氣候變化；具體配額分配規(guī)則將基于一份對歐盟能源密集型產業(yè)潛在碳泄露的審查報告，此審查報告將于2011年6月提交。
第四，更靈活使用CDM/JI減排信用。如果國際社會未就后京都減排達成一致協議，來自清潔發(fā)展機制(CMD)和聯合履行(JI)的減排信用將只能使用2012年以前批準的項目產生的剩余信用。
這些信用將只能用到2014年，并且只能來自所有各成員國同意的項目類型，同時，只有與歐盟簽署雙邊或多邊協議的國家產生的額外信用才被接受。
如果屆時能夠達成新的國際氣候協議，那么額外的CDM/JI信用將被允許使用。為了實現歐盟30％的減排承諾，成員國將被允許利用減排信用實現一般的額外減排(例如，如果需要的額外減排量是1萬噸CO2，那么減排信用的使用將增加5000噸CO2)。
為了提供額外的激勵促使各國加入新的協議，只有批準這些協議的國家的減排信用才被接受，就像批準《京都議定書》的發(fā)展中國家才能實施CDM一樣。
相對于現有制度，一個重要的改變是允許EUETS未覆蓋的部門使用國內補償信用。這些信用將在共同的歐盟條款下管理，以確保非EUETS的政策不受影響，避免減排量被重復計算。
之所以如此，其中一個重要的考慮就是如何實現內部減緩努力與國際交易間的平衡。
第五，總配額的5％將儲備起來用于新加入者(電力部門除外，因為該部門配額全部實行拍賣)，在2020年沒有用于新加入者的配額儲備將被拍賣。新規(guī)定將建立嚴格的監(jiān)測、報告和核證程序以確保EUETS的完整性。但是，對于某些缺乏競爭力的高耗能部門將給予一定的豁免。
二是制定并實施責任分擔機制
歐盟為承擔全球溫室氣體減排責任，承諾于2012年削減溫室氣體排放量8％(相對于1990年排放水平)，因此，歐盟在成員國間推行責任分擔協議(Burden Sharing Agreement，BSA)機制，要求成員國依據各自的能力與責任，承諾《京都議定書》之外的減排責任，希望借此能成功達到歐盟的整體減排目標。事實證明歐盟所推行的責任分擔機制符合公平效率原則，取得了一定成效。
為實現可再生能源在總能源消耗中的比例提高到20％的約束性目標，歐盟仍然借用了這一“責任分擔協議”?；舅悸肥且罁蓡T國的人均GDP，適當參考可再生能源發(fā)展現狀、潛力、能源結構等指標，將20％的目標分解給各成員國，各成員國承擔的責任從10％~49％不等。瑞典最多為49％，馬耳他最少為10％。這里的可再生能源部門包括電力、制熱制冷、運輸。
各成員國可自行決定從哪一個可再生能源部門開展工作。而且，為成本有效地實現各自可再生能源目標，鼓勵各成員國間可以進行“可再生能源配額交易”。
三是制定約束性可再生能源目標，強調推行生物質燃料
歐盟在其新氣候政策中，突出強調了可再生能源，制定了氣候、可再生能源一體化政策，設定可再生能源在總能源消費中的比例提高到20％的約束性目標，包括運輸部門中生物質燃料占總燃料消費的比例不低于10％。
之所以強制推行可再生能源，制定約束性可再生能源目標，除了對減緩氣候變化的考慮，歐盟同樣認為其具有豐厚的經濟收益和重要的社會意義以及可靠安全的能源供給。首先，通過評估，歐盟推行可再生能源可以增加300億歐元的收入，提供大約35萬個工作崗位。
而且，如此巨大的就業(yè)機會既包括低端風電維護技術，也包括高端的光電制造技術；其次，實現歐盟提出的可再生能源目標，可以每年減少6億~9億噸二氧化碳排放，每年減少2億~3億噸化石燃料消耗，所有這些價值130億~180億歐元/年；另外，強調可再生能源還有其他環(huán)境效益考慮，除了溫室氣體減排外，可再生能源也很少會產生二氧化硫、氮氧化物等其他污染物。
四是制定關于碳捕獲和封存(CCS)以及環(huán)境補貼的新規(guī)則
發(fā)展碳捕獲和封存的主要原因是成本問題。據評估，碳捕獲和封存技術僅僅使歐盟在2013年~2020年間GDP增長率下降0.04％~0.06％。
為此，歐盟積極尋求促進碳捕獲和封存的安全使用和發(fā)展，開發(fā)一系列技術，允許工業(yè)過程中排放的二氧化碳被捕獲并封存到地下。
歐洲委員會計劃2015年鼓勵歐洲建造10個~12個大規(guī)模的示范廠，并在2020年左右使碳捕獲和封存技術商業(yè)化運行。同時，修訂國家援助環(huán)境保護指南，提出作為一攬子計劃的一部分，使政府能夠支持碳捕獲和封存示范廠。
