「如果你愛他，就讓他去做PPP；如果你恨他，也讓他去做PPP?！?/span>
在中國，PPP是一個(gè)令人愛恨交加的事物。2014年至2017年，PPP大發(fā)展，有多少公司都借助它實(shí)現(xiàn)了翻倍增長，一飛沖天。2017年底，PPP“急剎車”，又有多少公司因?yàn)樗鼔嬋肷顪Y，萬劫不復(fù)。
在這一過程中，到底是什么使得市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生如此巨大的變化？如果說PPP不好，為什么前面要高速發(fā)展？如果說PPP好，為什么后面又要把它一刀殺死？
從2014年到2017年，大岳咨詢董事長金永祥每年都要出差240天以上，其中一半以上都是去給各級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部講授PPP。作為銜接PPP各方主體的樞紐，他和他所代表的咨詢公司們對(duì)PPP有著深入的觀察和思考。
在金永祥看來，PPP之所以會(huì)“忽冷忽熱”，根本原因是有關(guān)各方對(duì)它的認(rèn)識(shí)還不夠充分。從中央到地方，從金融機(jī)構(gòu)到社會(huì)資本，在理解PPP的作用和意義方面都沒有達(dá)成一致，由此造成了PPP要么一飛沖天，要么自由落體。
因此，金永祥最近專門寫了一本書——《論中國式PPP》，把他對(duì)PPP的觀察、思考、研究提煉總結(jié)了出來，希望能夠幫助大家更好地認(rèn)識(shí)PPP、使用PPP，并為PPP頂層設(shè)計(jì)提供更多的決策參考依據(jù)。
近日，《環(huán)保圈》獨(dú)家專訪了金永祥，請(qǐng)他詳細(xì)解讀了對(duì)“中國式PPP”的思考。
01 PPP在中國發(fā)展的5個(gè)階段
《環(huán)保圈》：在中國，PPP發(fā)展了多長時(shí)間？經(jīng)歷了哪些階段？
金永祥：PPP引入中國是比較早的，早在上世紀(jì)80年代，世界上一有PPP的時(shí)候中國就有了。從那時(shí)起，PPP在中國經(jīng)歷了5個(gè)發(fā)展階段：探索階段（80年代中期~1993年）、試點(diǎn)階段（1994年~2002年）、推廣階段（2003年~2007年）、反復(fù)階段（2008年~2013年）和普及階段（2014年至今）。
第一階段政府沒有主導(dǎo)，是隨著改革開放出現(xiàn)的。
第二階段是原國家計(jì)委主導(dǎo)的，原國家計(jì)委主任鄒家華出國訪問時(shí)，有外國專家向他介紹了PPP（當(dāng)時(shí)叫BOT），回國后，他領(lǐng)導(dǎo)在全國搞了一些試點(diǎn)，如成都第六自來水廠、廣西來賓B電廠等，數(shù)量不多，都是嘗試性地利用外資來建設(shè)交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施，時(shí)間大概從上世紀(jì)80年代到2002年。
量雖然不大，但這些試點(diǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，為日后PPP大范圍推開打下了良好的基礎(chǔ)。例如廣西來賓B電廠，當(dāng)時(shí)花的顧問費(fèi)差不多就有5000萬元人民幣，那還是1994年，我本人也是從那時(shí)起開始研究PPP的。
第三階段是原建設(shè)部主導(dǎo)的。2002年，原建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，開始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP。這個(gè)政策是汪光燾擔(dān)任建設(shè)部副部長時(shí)推的，他以前是北京市副市長，做過北京市第十水廠PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目最早政府自己做可行性研究報(bào)告時(shí)，測(cè)算的水價(jià)是6.9元/噸。領(lǐng)導(dǎo)否定后，重新測(cè)算的價(jià)格降為3.9元/噸。最后通過競(jìng)標(biāo)，社會(huì)資本給出的價(jià)格則是1.15元/噸。從6.9元/噸到1.15元/噸，價(jià)格只有原來的1/6，這件事情對(duì)汪市長觸動(dòng)很大。他調(diào)任建設(shè)部副部長后，就開始在全國推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。
這一階段，外企、民企、地方性國企等開始同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，像威立雅、蘇伊士、柏林水務(wù)、桑德、碧水源、首創(chuàng)、北控、創(chuàng)業(yè)環(huán)保等都是這一階段成長起來的。
第四階段是反復(fù)階段。2008年國際金融危機(jī)后，國家推出了“4萬億”的政策，地方政府突然有錢了。有錢以后，他們做PPP的意愿就不那么強(qiáng)烈了，很多項(xiàng)目被叫停，PPP受到了很大沖擊。
但實(shí)際上，沖擊不到兩年，國家就發(fā)現(xiàn)了“4萬億”的問題，于是出臺(tái)文件鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但民企參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢(shì)就中斷了。而央企則趁勢(shì)殺入，因?yàn)椤?/span>4萬億”的很多錢也流入了央企，使他們有資源拿了好多項(xiàng)目。
央企大規(guī)模參與基建，帶來了很多債務(wù)問題，積累了比較多的矛盾。于是到了2013年，財(cái)政部就開始推行PPP，這就進(jìn)入了PPP發(fā)展的第五階段。國家發(fā)改委一直負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目投資審批工作，后來也參與了PPP推進(jìn)工作，推行范圍不僅僅包括90年代的能源交通、2000年時(shí)的市政公用，而是在各個(gè)領(lǐng)域全面推進(jìn)，成為了PPP的普及階段。從2014年到2017年，PPP項(xiàng)目基本每年都以100%以上的速度遞增。
最后，從2017年底開始，財(cái)政部發(fā)布財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文，國務(wù)院國資委發(fā)布國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文，人民銀行等推出資管新規(guī)征求意見稿等，標(biāo)志著PPP高速發(fā)展階段的結(jié)束。根據(jù)我們的數(shù)據(jù)，從2018年到2019年，新增PPP項(xiàng)目的數(shù)量基本是逐個(gè)季度地下降，2019年四季度的項(xiàng)目數(shù)大約只有2017年四季度的1/4了。
《環(huán)保圈》：雖然經(jīng)歷了這么多階段，但很多項(xiàng)目以前并不叫PPP，而是叫BOT、TOT等？
金永祥：BOT、TOT等其實(shí)都是PPP的一種。中國第一個(gè)叫PPP的項(xiàng)目是北京地鐵4號(hào)線，也是大岳咨詢做的。當(dāng)時(shí)4號(hào)線已經(jīng)在建，雖然沒有進(jìn)行設(shè)備安裝，但工程、隧道等都已經(jīng)開始建了。做的過程中我們把社會(huì)資本引入進(jìn)來，給項(xiàng)目起名的時(shí)候就發(fā)現(xiàn)不好起，叫BOT、TOT等都不合適，最后只好用了PPP這個(gè)名字，政府和社會(huì)資本合作，這樣叫就沒錯(cuò)了。
所以，早期的PPP項(xiàng)目都有“小名”，像BOT、TOT之類的，第一個(gè)沒有“小名”的項(xiàng)目就是北京地鐵4號(hào)線。現(xiàn)在國內(nèi)研究PPP的基本都認(rèn)為這是國內(nèi)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，實(shí)際上我們自己心里清楚，該項(xiàng)目的內(nèi)涵和今天的PPP還是不一樣的。
02 PPP“忽冷忽熱”是因?yàn)橛嘘P(guān)各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一
《環(huán)保圈》：2017年底PPP遭遇“急剎車”，您覺得主要原因是什么？
金永祥：PPP“忽冷忽熱”，主要原因是有關(guān)各方對(duì)它的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，這也是我為什么要下決心寫《論中國式PPP》的原因。
2014年至2017年間，PPP大發(fā)展。以大岳咨詢?yōu)槔?/span>2013年我們一年才做50多個(gè)PPP項(xiàng)目，2017年一年就做了685個(gè)，期間PPP發(fā)展的速度非?？?，大家熱情都很高漲。
2014年中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話時(shí)，我與幾位央企領(lǐng)導(dǎo)聊天，他們對(duì)PPP的信心還都不太足。但到了2015年下半年，大家對(duì)PPP就已經(jīng)高度認(rèn)可了，地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、研究學(xué)者等都非常認(rèn)可，討論也很熱烈，大家都覺得PPP是國家政策和一次市場(chǎng)機(jī)遇，要抓住這一波機(jī)會(huì)。
但是，2017年底PPP“踩剎車”后，PPP好像突然就變成一個(gè)罪人了，被誤認(rèn)為是“加杠桿”的措施，出現(xiàn)了斷崖式的下降，結(jié)果導(dǎo)致很多做PPP的民企受到重傷。實(shí)際上民企受傷不是PPP本身造成的，而是PPP政策及其執(zhí)行力度“忽冷忽熱”造成的。因?yàn)槊衿蟊緛硎前凑罩暗氖袌?chǎng)環(huán)境，按照當(dāng)時(shí)有關(guān)各方對(duì)PPP的支持力度來拿項(xiàng)目的，可能他們對(duì)形勢(shì)的判斷是有點(diǎn)粗魯，超出了他們的能力，但如果國家政策力度不變，民企其實(shí)也不會(huì)那么艱難。但國家政策突然變了，而且執(zhí)行力度又很急，結(jié)果造成了民企大面積受傷。
在這一過程中，到底是什么使得我們的市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生如此巨大的變化？如果說PPP不好，為什么前面要高速發(fā)展？如果說PPP好，為什么后面又要把它一刀殺死？這里面就反映出中央、地方、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)各方對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，對(duì)于PPP的觀察、思考、研究和總結(jié)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠到位，所以造成了PPP要么就一飛沖天，要么就自由落體。因此，我覺得認(rèn)識(shí)PPP很重要，需要整個(gè)行業(yè)去反思，這就是我之所以寫《論中國式PPP》的原因。
《環(huán)保圈》：您剛才說PPP被誤認(rèn)為是“加杠桿”的措施，為什么這么講？
金永祥：財(cái)政部有PPP項(xiàng)目庫，最高的時(shí)候曾經(jīng)超過20萬億。金融降杠桿的時(shí)候，這20萬億就被拿來說事，說它是隱性債務(wù)。但實(shí)際情況是，這20萬億是準(zhǔn)備要做的項(xiàng)目，并不是真正做的項(xiàng)目。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，從2014年到2017年，在PPP那么高漲的情況下，每年真正投入項(xiàng)目的資金也只有幾千億元，這一數(shù)字相對(duì)每年20多萬億的基建規(guī)模來講其實(shí)并不算大。
其次，這幾千億PPP都不是隱性的，基本上全是公開市場(chǎng)的行為，從來沒有任何一項(xiàng)政策能夠如此公開，媒體天天報(bào)道，整個(gè)決策過程都是公開透明的。
第三，因?yàn)橛猩鐣?huì)資本的參與，這些項(xiàng)目也都是比較靠譜的，因?yàn)椴豢孔V的項(xiàng)目社會(huì)資本根本不會(huì)參與。這就使得PPP在科學(xué)決策方面發(fā)揮了巨大作用，使得原來那些不靠譜的樓堂館所、形象工程大大減少。
因此，PPP首先數(shù)量并不大，其次也不是隱性的，第三大多還都是民生工程，即使不做PPP，這些項(xiàng)目也都是財(cái)政要投的。跟英國、日本的PPP相比，可能我們還不夠好。但跟我們自己的其他經(jīng)濟(jì)政策或融資模式相比，PPP已經(jīng)是最靠譜的了。
實(shí)際上，2018年以后大家也開始反思，現(xiàn)在基本上已經(jīng)形成共識(shí)——PPP不能算隱性債務(wù)。但是，被認(rèn)為是隱性債務(wù)確實(shí)是PPP當(dāng)年遭受滅頂之災(zāi)的根本原因，至今對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控仍然影響很大，造成很多項(xiàng)目無法完成融資。
03 PPP是負(fù)面作用最小的一種經(jīng)濟(jì)政策
《環(huán)保圈》：經(jīng)過反思，您對(duì)“中國式PPP”的結(jié)論是什么？我們應(yīng)該如何去正確認(rèn)識(shí)PPP？
金永祥：首先，“中國式PPP”與國外的PPP有著本質(zhì)區(qū)別，我們的第二個(gè)“P”很多都不是國外的Private（私人機(jī)構(gòu)），而是國有企業(yè)。他們?cè)谂c政府合作時(shí)，雙方的關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)等都與傳統(tǒng)的PPP不一樣，所以中國的情況更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括。
每個(gè)國家都有每個(gè)國家的國情，PEP也是我們的國情所決定的，我們不可能把國企從PPP中排除出去，即使把國企排除出去，民企也沒有那么大的能力去承接那么多項(xiàng)目。國外的PPP一年也做不了多少，而我們的PEP一做就是國外的幾十倍，這都是客觀存在的事實(shí)，不承認(rèn)不行。
任何一種模式，離開了國情都是空談，國外的情況也不是一成不變的。前兩年英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局曾經(jīng)來我這訪問，他們說給國務(wù)院寫PPP報(bào)告。后來我們?nèi)セ卦L，才發(fā)現(xiàn)他們這個(gè)部門已經(jīng)不存在了。所以我們也不能僵化地學(xué)習(xí)人家的東西，而是要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展做出調(diào)整，結(jié)合我們的國情和實(shí)際需要，最終目的是要解決問題，而不是非得打造一個(gè)跟國外一模一樣的環(huán)境，沒有這樣的環(huán)境難倒就不做事了么？
上世紀(jì)90年代，我們剛剛開始學(xué)習(xí)PPP的時(shí)候，其實(shí)也都是照搬國外經(jīng)驗(yàn)。在國外，PPP合同都是律師來寫的，語言比我們嚴(yán)密得多，我們要費(fèi)好大勁才能把它讀懂。但是咱們的政府都討厭這樣，所以后來我們就把PPP合同改了，大家用的基本都是通俗語言，律師主要工作就是審查一下是否違法，PPP合同已經(jīng)“國產(chǎn)化”了。
《環(huán)保圈》：您說過，PPP在中國已經(jīng)不再是單純的投融資工具了，而是一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，這如何理解？
金永祥：不同于國外，中國式PPP已經(jīng)不再是一種單純的投融資工具了，而是上升為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。評(píng)價(jià)中國式PPP不能就PPP論PPP，而應(yīng)與其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策相比較，如土地財(cái)政、平臺(tái)融資、政府購買服務(wù)、專項(xiàng)債等。決策者要選的不是一個(gè)毫無瑕疵的最優(yōu)政策，而是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策。而PPP相較于以往的政府投融資政策而言，在透明度、競(jìng)爭(zhēng)性、效率性和決策科學(xué)性等方面都有著顯著的進(jìn)步，目前看來還沒有更好的政策替代它。
我們的PPP現(xiàn)在量非常大，應(yīng)用非常廣，實(shí)際上已經(jīng)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策了，是一種政策工具。未來它還將變成一種治理理念，因?yàn)樽鲞@套東西以后，對(duì)政府官員的思路影響是很大的，會(huì)顛覆好多以前的工作方法，所以PPP的影響可能會(huì)越來越廣。
舉個(gè)例子，合肥有個(gè)王小郢污水處理廠，是柏林水務(wù)做的PPP項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)操作這個(gè)項(xiàng)目的是合肥建委的一位副主任。后來2008年他帶隊(duì)去汶川參與災(zāi)后援建，采用的就是王小郢的管理和運(yùn)作規(guī)則。他打電話跟我說，用了這套規(guī)則來管理援建項(xiàng)目后，一切就都理順了，而不是像以前那樣，“天天開會(huì)還是解決不了問題”。
上面提到的汪光燾部長推行市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的例子，其實(shí)也是PPP模式對(duì)政府治理理念的影響。我們做北京第十水廠時(shí)主管項(xiàng)目的一位官員，后來又去哈爾濱、甘肅等地任要職，都邀請(qǐng)大岳去支持他們的工作，其實(shí)不是大岳和他有什么私人的關(guān)系，而是因?yàn)椴捎?/span>PPP模式做出來的項(xiàng)目規(guī)規(guī)矩矩、有板有眼，不會(huì)捅婁子。
類似的例子還有很多，北京原來有兩個(gè)大學(xué)城，一個(gè)在房山，一個(gè)在昌平，主管房山項(xiàng)目的人負(fù)責(zé)過PPP，也請(qǐng)了大岳做顧問。匯報(bào)的時(shí)候，時(shí)任北京市市長就要求，昌平大學(xué)城要向房山學(xué)習(xí)，看看人家是怎么弄的。北京去年任命了4位區(qū)委書記，其中有2位都曾經(jīng)參與過地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目，另外一位則和我們一起做過大興經(jīng)濟(jì)適用房的PPP項(xiàng)目。
甚至還有一些參與過PPP的官員，做完PPP項(xiàng)目后還會(huì)把大岳的PPP人才挖走，去幫他們主管項(xiàng)目建設(shè)，理順流程。大岳的一位1983年出生的小伙子就是這樣被挖走的，現(xiàn)在在北京市某國企擔(dān)任二級(jí)公司的總經(jīng)理，已經(jīng)擔(dān)任正處級(jí)高管多年了。他的上司原來是大岳的總監(jiān)，擔(dān)任副廳級(jí)高管大約五六年了，操盤了多個(gè)投資國外的PPP項(xiàng)目，據(jù)說收益非常好。
04 未來PPP會(huì)在政策競(jìng)爭(zhēng)中顯示出優(yōu)勢(shì)
《環(huán)保圈》：疫情期間，國家又發(fā)布了幾份PPP文件，如《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作的通知》、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》等，是不是體現(xiàn)了政策層的變化？
金永祥：這些文件都是財(cái)政部金融司或PPP中心發(fā)的，他們真正知道PPP的價(jià)值所在，所以不停地往前推進(jìn)。但是阻力還是相當(dāng)大的，總有人找PPP的毛病。這樣大規(guī)模的一場(chǎng)改革，涉及面如此寬廣，怎么可能沒有一點(diǎn)問題呢？
所以，只能從宏觀層面上看，看PPP政策跟其他經(jīng)濟(jì)政策比怎么樣？跟專項(xiàng)債比怎么樣？只有在政策比較的過程中，PPP的優(yōu)勢(shì)才會(huì)顯現(xiàn)出來。我國的PPP從規(guī)范程度上肯定跟英國比不了，但是如果我們拿PPP跟其他經(jīng)濟(jì)政策比，它還是很有優(yōu)勢(shì)的。
《環(huán)保圈》：政策層面現(xiàn)在對(duì)PPP的態(tài)度怎么樣？
金永祥：應(yīng)該說PPP現(xiàn)在仍是合規(guī)的，但不像前些年那樣是政府大力支持發(fā)展的了。例如，前些年兩會(huì)政府工作報(bào)告中都會(huì)提到PPP，但是今年就沒有了，提和不提還是不一樣的，因?yàn)榇蠹視?huì)去解讀它。
整體來看，現(xiàn)在PPP還是處于低潮期，目前還沒有看到回暖的跡象。以大岳為例，我們現(xiàn)在雖然一年還能有五百多個(gè)項(xiàng)目，但是增量少了，很大一部分精力是放在后期的“保駕護(hù)航”工作上，有好多存量項(xiàng)目的事情要做。做好這項(xiàng)工作，也可以為PPP正名，有助于增進(jìn)各方對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)。
《環(huán)保圈》：您認(rèn)為未來PPP會(huì)回暖嗎？
金永祥：我覺得到了一定程度就會(huì)回暖。
第一，專項(xiàng)債的問題也會(huì)暴露出來，未來也將面臨一次大的調(diào)整，到時(shí)候PPP可能就會(huì)受到政府的重視；
第二，政府的資產(chǎn)負(fù)債表現(xiàn)在非常大，地方一方面有大量的負(fù)債，另一方面又有很多資產(chǎn)，如污水管網(wǎng)等，要想解決債務(wù)問題，就得考慮資產(chǎn)的處置，這也意味著PPP的機(jī)會(huì)；
第三，如果政府要救民企，那還是要把他們的PPP項(xiàng)目盤活。
對(duì)于政府來講，其實(shí)就是一個(gè)政策選擇的問題，歸根結(jié)底政府還是會(huì)選擇那些效率高的、生命力強(qiáng)的政策。所以PPP在政策選擇的過程中，其自身的優(yōu)勢(shì)就會(huì)表現(xiàn)出來，這些優(yōu)勢(shì)會(huì)使得它重新煥發(fā)生機(jī)。
PPP還是有幾方面好處的：一是提高政府決策的科學(xué)性，二是實(shí)現(xiàn)規(guī)?；蛯I(yè)化，三是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大趨勢(shì)。舉個(gè)例子，原來每一個(gè)縣都有一個(gè)污水處理廠，都是自給自足的，管理水平很低，浪費(fèi)很大。通過PPP把這些項(xiàng)目歸為一家管理，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；蛯I(yè)化，效率就會(huì)提升很多。
另外，我們國家還有強(qiáng)大的國有資本，能夠迅速把PPP做大做快，這些都是PPP的生命力所在。總之，PPP會(huì)在政策競(jìng)爭(zhēng)中展示其頑強(qiáng)的生命力。
《環(huán)保圈》：目前地方政府對(duì)PPP的意愿如何？
金永祥：地方政府官員很多都擔(dān)心現(xiàn)行有的政府推動(dòng)的融資方式漏洞很多，未來會(huì)被追責(zé)，近日廣西出臺(tái)了發(fā)展PPP的“桂十條”，聽說還有幾個(gè)省也在加緊研究制定類似的政策，很多市縣政府都在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的籌劃和前期準(zhǔn)備，可見地方政府對(duì)利用PPP來拉動(dòng)投資的意愿是非常強(qiáng)烈的。
《環(huán)保圈》：過去兩年民企對(duì)PPP的信心受到很大打擊，如何讓他們恢復(fù)信心？
金永祥：民企喪失信心是因?yàn)樽?/span>PPP沒有甜頭了，讓他們欠了一屁股債，甚至沒活路了。要想讓他們恢復(fù)信心，就必須讓民企看到甜頭、看到希望，如果做PPP能夠讓民企賺到錢，那他們自然就會(huì)回來的。政策的調(diào)整很重要，或者說供給側(cè)改革很關(guān)鍵。
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