“與水、氣污染防治相比，土壤污染防治投入大、周期長、收益低、缺長效機制，目前主要依賴政府財政投入的模式，遠不能滿足土壤污染防治的資金需求。”湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈近日表示，從整體看，我國尚缺乏高效的污染土壤修復商業(yè)模式和資金投入機制。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉認為，資金投入不足和來源不穩(wěn)定，一直是困擾土壤污染防治的一個“短板”，目前雖然中央財政設(shè)立了土壤污染防治專項資金，但資金規(guī)模和使用范圍都有限。
據(jù)全國人大環(huán)資委法案室付莎處長介紹，《土壤污染防治法》草案明確，我國將設(shè)立“土壤污染防治基金”，立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染防治資金籌集問題。
潘碧靈根據(jù)多年的研究和工作經(jīng)驗，就未來土壤污染防治基金的資金來源、用途和管理等提出了意見建議。
《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）把土地分為農(nóng)用地和建設(shè)用地，因為二者適用不同的管理辦法、污染防治標準和技術(shù)指南等。潘碧靈認為，“建設(shè)用地”概念包括的外延比較寬泛，目前城市要修復的主要是工礦企業(yè)污染的場地，最緊迫的是防治農(nóng)用地和場地土壤污染。所以，應把土壤污染防治基金分為農(nóng)用地土壤污染防治基金和場地土壤污染防治基金兩類，分別進行設(shè)立。
前者重公益，后者可營利。也就是說，前者用于農(nóng)用地污染防治，保證土壤質(zhì)量，主要是為了保障人們的食品安全，維護公眾利益。后者用于受污染場地的污染防治，致力于把某場地修復治理達標，可以轉(zhuǎn)讓收益。
所以，潘碧靈認為，農(nóng)用地基金可主要來自政府財政及公益性資金，場地基金可主要來自政府財政、企業(yè)、環(huán)境損害賠償金等。
具體來說，農(nóng)用地土壤污染防治基金應主要來源于政府及其職能部門、科研高校的財政資金及一定比例土地出讓金，可廣泛吸收社會組織和社會團體的捐贈。
他解釋說，這里說的 “一定比例土地出讓金”是指，相關(guān)部門把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的出讓金的一部分提取出來，用作農(nóng)用地土壤污染防治基金。
潘碧靈認為，吸收社會公益資金也可以多渠道，比如開設(shè)土壤污染防治彩票的收益，或把基金投資高回報領(lǐng)域的部分盈利用于支持農(nóng)用地污染防治基金設(shè)立。也可以接受慈善捐助等，主要體現(xiàn)這種基金的公益性。
對于場地土壤污染防治基金，潘碧靈建議，可采取公共資金和社會資金相結(jié)合的PPP模式（公私合作模式）。
他解釋說，公共資金主要是政府財政資金投入，包括財政專項資金、企業(yè)排污費、污染場地修復后土地收益等。
按比例募集的社會資金，可以從污染企業(yè)環(huán)境損害賠償、高風險企業(yè)環(huán)境風險保證金中提取一部分作為基金，也可以來自土壤污染修復公司投資、其他企事業(yè)單位和個人投資、銀行與證券公司等金融機構(gòu)融資等。“由于場地土壤污染防治基金有一定收益，可以建立開放式基金，對基金總額不封頂，根據(jù)需要和相關(guān)策略而增加或減少。”潘碧靈表示。
資金從哪兒來？
農(nóng)用地基金可主要來自政府財政及公益性資金，場地基金可來自政府財政、企業(yè)、環(huán)境損害賠償金等
他山之石
美國利用超級基金治理“棕地”
國外發(fā)達國家特別是美國，在污染場地治理和資金籌措方面，積累了不少成功經(jīng)驗。
1978 年，美國紐約州發(fā)生拉夫運河（The Love Canal）事件，引起公眾關(guān)注 “棕地”（Brownfield Site，指因含有或可能含有危害性物質(zhì)、污染物或致污染物而使得擴張、再開發(fā)或再利用變得復雜的不動產(chǎn)）對人體健康的危害。
為解決危險物質(zhì)泄漏造成污染的土壤修復及其費用負擔問題，以此為契機，1980年，美國國會通過了《綜合環(huán)境反應賠償和責任法》(CERCLA)（這個法案因其中的環(huán)保超級基金而聞名，因此又被稱為《超級基金法》）?！冻壔鸱ā芬?guī)定，美國環(huán)保超級基金經(jīng)費來源主要是國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學品原料稅及環(huán)境稅，初始基金為16億美元。1996年，美國國會修改《超級基金法》時，將基金總額擴大到85億美元。
據(jù)統(tǒng)計，自1983年~2008年，超級基金項目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水水源。
截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地被列入國家優(yōu)先名錄，其中360個污染場地已被清理完畢。美國超級基金制度有其合理的一面，特別值得一提的是，超級基金法規(guī)定了對污染行為的可追溯性與連帶的法律責任。
同時，人們也注意到，制度自身以及在適用過程中也暴露出一些問題。美國這一制度也在不斷完善和發(fā)展。
國外在土壤污染防治方面重點是對污染場地進行修復，對農(nóng)用地特別是大面積農(nóng)用地的修復很少。
錢都用在哪兒？
用在詳查、風險防控、修復項目等急需的重點領(lǐng)域及其細分領(lǐng)域
“兩種土壤污染防治基金都應主要用于完成“土十條”提出的土壤污染防治任務(wù)，實現(xiàn)防治目標。”潘碧靈認為。
他強調(diào)，土壤污染防治基金只是土壤污染防治資金的一種來源渠道，不能“包治百病”。所以，他認為，“好鋼要用在刀刃上”，基金要用在急需的領(lǐng)域及其細分領(lǐng)域。
具體而言，基金應該主要用在土壤詳查和場地調(diào)查、土壤污染風險防控、污染土壤修復、未污染土壤保護、土壤污染修復技術(shù)研發(fā)5個領(lǐng)域及其急需的細分領(lǐng)域。
一是土壤污染狀況詳查和場地調(diào)查。“摸清家底”是土壤污染防治的基礎(chǔ)性工作。“土十條”明確，在現(xiàn)有相關(guān)調(diào)查基礎(chǔ)上，將以農(nóng)用地和重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，開展土壤污染狀況詳查。
潘碧靈認為，基金可用于開展詳查、建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等所需。
二是風險防控。對于農(nóng)用地，主要是把基金用于重度污染的農(nóng)用地污染防控上，其中包括補償由于污染嚴重農(nóng)用地需調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，不再種植食用糧食作物或生產(chǎn)的糧食作物不能用于食用，可能影響收入的農(nóng)民等。對于場地，基金主要用于工礦企業(yè)遺留下的重污染物的風險防控，比如礦渣、尾礦庫等，防止其污染地下水和周邊土壤。
三是污染土壤修復。潘碧靈強調(diào)，由于基金有限，應主要用于國家和地方政府確定的土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，以及修復治理試點，總結(jié)經(jīng)驗后再向全國推廣，這樣可以降低投資風險，達到事半功倍的效果。
四是未污染耕地保護。潘碧靈解釋說，為了保護未污染耕地，需要減量使用化肥、農(nóng)藥，推廣使用有機肥，農(nóng)戶可能因此受到經(jīng)濟損失，可以用基金補償這些受損失農(nóng)戶。在未污染耕地周邊嚴格限制工業(yè)企業(yè)建設(shè)，可以用基金補償當?shù)卣?，彌補因此減少的收入。
五是技術(shù)研發(fā)。潘碧靈認為，基金還可主要用在推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關(guān)鍵技術(shù)研究，研發(fā)先進適用裝備和高效低成本功能材料、藥劑等方面。
關(guān)于基金的使用，付莎則認為，對于政府組織的調(diào)查，包括制訂標準、科研等常規(guī)性工作，希望用財政資金解決問題。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金方式解決治理資金問題。
如何規(guī)范管理？
農(nóng)用地基金主要由政府管理，場地基金主要由政府+企業(yè)管理或委托專業(yè)基金管理機構(gòu)管理
基金管理要科學化，使其發(fā)揮應有的作用。潘碧靈認為，農(nóng)用地基金應主要由中央、省級兩個級別管理?？砂循h(huán)境保護技術(shù)專家、環(huán)境保護法律專家、機構(gòu)專業(yè)管理人員引入環(huán)境污染治理基金組織的管理機構(gòu)，在基金組織內(nèi)部設(shè)立各種污染防治技術(shù)咨詢小組。應發(fā)揮專業(yè)人員的專業(yè)優(yōu)勢，用好管好基金。
他強調(diào)，在財務(wù)上必須重視審計監(jiān)管。建立社會公眾對農(nóng)用地土壤污染防治基金使用的監(jiān)督管理機制，基金使用要讓公眾進行評議，廣泛參與其中，從而激發(fā)公眾投身耕地土壤污染防治事業(yè)的熱情。
潘碧靈認為，場地基金應主要由市、縣兩個級別管理。由政府相關(guān)部門+企業(yè)管理，也可委托專業(yè)的資金管理機構(gòu)管理、經(jīng)營。
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