2009-08-02 20:19:24
要真正做到讓“主人”來(lái)評(píng)判“公仆”
績(jī)效評(píng)估推動(dòng)政府“靜悄悄的革命”
4月25日，《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》（下稱(chēng)《報(bào)告》）首發(fā)儀式暨政府績(jī)效管理研討會(huì)在北京召開(kāi)。
正值中國(guó)經(jīng)濟(jì)為抵御國(guó)際金融危機(jī)的寒冷加緊“強(qiáng)身健體”的時(shí)刻，如何讓中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的壓力和考驗(yàn)，成為該《報(bào)告》格外引人關(guān)注的地方。
與會(huì)專(zhuān)家表示，中國(guó)正處于全方位的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，“惟GDP論”的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”、“胖子經(jīng)濟(jì)”可以再見(jiàn)了，提高自主科技能力為核心、講質(zhì)量講效益的“健康經(jīng)濟(jì)”是當(dāng)下目標(biāo)。這意味著，對(duì)各級(jí)政府績(jī)效的評(píng)估，將不再只照顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一指標(biāo)，而是以民生為重、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)為參照系。
其實(shí)，在今年全國(guó)兩會(huì)期間，人們關(guān)注中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃時(shí)，就有人評(píng)價(jià)，這可看作撬動(dòng)中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型的“杠桿”。在這一重大歷史轉(zhuǎn)型中，哪個(gè)地方思路對(duì)、辦法多、效果好，哪個(gè)地方政府能讓當(dāng)?shù)乩习傩崭惺艿浇?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)惠和利益，哪個(gè)地方就是“好政府”。
本次研討會(huì)上，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估有怎樣的現(xiàn)狀、新的政府績(jī)效評(píng)估體系將如何落到實(shí)處等問(wèn)題，作出了深入的探討。作為《報(bào)告》最大亮點(diǎn)，普通公眾如何參與政府考評(píng)的實(shí)踐和難題，也頗受與會(huì)者關(guān)注。
政府績(jī)效“終極標(biāo)準(zhǔn)”指向公民滿(mǎn)意度
一場(chǎng)改變政府執(zhí)政能力的“靜悄悄的革命”早就開(kāi)始了。“我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估奔走呼號(hào)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。”研討會(huì)上，北京大學(xué)政府績(jī)效評(píng)估中心主任、教授周致忍說(shuō)，當(dāng)下最關(guān)鍵的是如何把這套詳細(xì)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)方案“落實(shí)到位”。
政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)需要長(zhǎng)期進(jìn)行的工作，它所關(guān)注的也是政府工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，而不僅僅是局限于眼前工作的成績(jī)。據(jù)《報(bào)告》介紹，在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估的工作已經(jīng)有近20年的歷史。從上個(gè)世紀(jì)80年代初我國(guó)開(kāi)始試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制開(kāi)始，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作就踏上了不斷完善創(chuàng)新的征途。
1982年，勞動(dòng)人事部下發(fā)通知要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)都要制定崗位責(zé)任制，將崗位責(zé)任制同考核制度、獎(jiǎng)懲制度及工資改革結(jié)合起來(lái)。上世紀(jì)80年代后期到90年代初，各地在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上普遍實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。
1998年，我國(guó)開(kāi)始建立財(cái)政投資評(píng)審制度體系，明確了評(píng)審對(duì)象，形成了比較成熟的評(píng)審方法和程序，建立了相對(duì)獨(dú)立的投資評(píng)審機(jī)構(gòu)隊(duì)伍；2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行了評(píng)價(jià)試點(diǎn)，開(kāi)始了我國(guó)真正意義上的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。
最早的政府績(jī)效評(píng)估，隨著各地新形勢(shì)的發(fā)展變化，問(wèn)題也在不斷的突現(xiàn)出來(lái)。
比如，目標(biāo)管理體系的目標(biāo)是為了改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高機(jī)關(guān)效率、保證黨和政府確定的目標(biāo)任務(wù)能較好地完成，而并沒(méi)有更多地注重社會(huì)服務(wù)職能的建設(shè)；考核方式實(shí)行的是“上查下”或是部門(mén)之間的互查，造成考核過(guò)程的不透明和考核結(jié)果的不公開(kāi)；考核主體多為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，造成考核主體的單一性。
《報(bào)告》課題組指出，長(zhǎng)期以來(lái)，效率原則是公共組織基本的價(jià)值取向，行政高效成為政府追求的最高目標(biāo)。在這樣的社會(huì)氛圍里，我們?cè)械恼?jī)效評(píng)估體系是能夠適應(yīng)需要的。但是隨著社會(huì)民主化的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評(píng)估的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿(mǎn)意度為政府績(jī)效這個(gè)“終極標(biāo)準(zhǔn)”。
同時(shí)由于我國(guó)各地方政府已經(jīng)施行多年政府績(jī)效評(píng)估，有了一定的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)；再加上在近幾年來(lái)頻發(fā)的社會(huì)突發(fā)性事件和群體性事件敲響了警鐘，建立一整套在全國(guó)范圍內(nèi)具有政策性指導(dǎo)意義的政府績(jī)效評(píng)估體系，益成為學(xué)界和政界迫切需要解決的問(wèn)題。
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)7年的調(diào)查和研究，《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》可看作對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀一個(gè)“初步的總結(jié)”。課題組組長(zhǎng)桑助來(lái)對(duì)記者。
政府績(jī)效評(píng)估體系要有中國(guó)特色
有專(zhuān)家在討論會(huì)上提出，雖然政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)已有20多年的歷史，但是由于理念和立法尚未到位，體制和機(jī)制還存在諸多制約，政府績(jī)效評(píng)估值與中國(guó)仍是“一個(gè)未出襁褓的嬰兒”。嬰兒的成長(zhǎng)總會(huì)遇到種種挫折和困難。
《報(bào)告》主編、課題組組長(zhǎng)桑助來(lái)特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)目前的各種政府績(jī)效評(píng)估體系的運(yùn)行存在五個(gè)方面的問(wèn)題：
一是政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展不平衡，許多地方政府考評(píng)依然采用傳統(tǒng)的方式，以公務(wù)員個(gè)人總結(jié)代替部門(mén)考核，以年度會(huì)議代替績(jī)效目標(biāo)制定，以單項(xiàng)評(píng)比檢查代替綜合績(jī)效評(píng)估；
二是政府績(jī)效評(píng)估缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和法規(guī)保障，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估時(shí)間十幾年來(lái)一直處于自發(fā)狀態(tài)，工作的啟動(dòng)和開(kāi)展主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度，容易造成地方政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性不強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)交流和推廣不夠，評(píng)估實(shí)踐的廣度、深度和力度受到影響；
三是政府績(jī)效評(píng)估體系不健全，會(huì)有片面追求GDP傾向；
四是政府績(jī)效評(píng)估方式開(kāi)放度不高，評(píng)估的主體主要是上級(jí)機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾參與少，造成重工作過(guò)程的評(píng)估，尚未深入到對(duì)工作最終效果的測(cè)評(píng)；評(píng)估方式多為“運(yùn)動(dòng)式”“評(píng)比式”，隨意性大，持續(xù)性規(guī)范性不強(qiáng)；政府績(jī)效評(píng)估的封閉性、神秘性、主觀(guān)性較強(qiáng)，透明度、公開(kāi)化和客觀(guān)性還不夠，缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督和制約；
五是績(jī)效評(píng)估理論基礎(chǔ)薄弱，理論對(duì)實(shí)踐的引導(dǎo)力度不夠，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估起步晚，一些研究主要限于對(duì)國(guó)外理論的介紹和評(píng)鑒，對(duì)中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐總結(jié)還不夠，中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估理論體系尚未建成。
中編辦政策法規(guī)司副司長(zhǎng)郭建平說(shuō)，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，雖然有的地方已經(jīng)實(shí)行了多年的政府績(jī)效評(píng)估，但依然需要“隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步而做出相應(yīng)的調(diào)整”。他認(rèn)為，在實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估整個(gè)過(guò)程中，需要時(shí)刻牢記的準(zhǔn)則就是，“密切結(jié)合我國(guó)的實(shí)際”。
青島在我國(guó)屬于開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估較早的城市。從1998年到現(xiàn)在，已經(jīng)開(kāi)展了11年。青島市考核辦副主任、市委督察室考核處處長(zhǎng)范奇志對(duì)記者說(shuō)：“因?yàn)樽钤鐕?guó)內(nèi)沒(méi)有相關(guān)的理論指導(dǎo)，一開(kāi)始都是借鑒外國(guó)的理論經(jīng)驗(yàn)，但在執(zhí)行中還是遇到了不少問(wèn)題。
據(jù)介紹，在剛開(kāi)始的考評(píng)實(shí)踐中，由于對(duì)考評(píng)對(duì)象、考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)主體沒(méi)有進(jìn)行充分的細(xì)化和歸納，造成了考評(píng)指標(biāo)不明確，參評(píng)部門(mén)有抵觸情緒和考評(píng)結(jié)果不科學(xué)、不合實(shí)際的情況發(fā)生。在經(jīng)過(guò)不斷的探索和完善后，青島現(xiàn)在已經(jīng)形成了一整套完善的對(duì)政府職能進(jìn)行考評(píng)的目標(biāo)績(jī)效管理體系。
青島市的績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，在青島現(xiàn)在已經(jīng)形成完善了一套立體評(píng)估模式，拓展了民主參與渠道，增加了群眾對(duì)黨政績(jī)效評(píng)估的話(huà)語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從封閉到開(kāi)放、從“內(nèi)考內(nèi)”為主到“外評(píng)外”為主的轉(zhuǎn)變。
范奇志介紹，青島主要做法為：對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求較高的工作，委托相關(guān)職能部門(mén)評(píng)估；對(duì)于單位重點(diǎn)工作目標(biāo)的完成情況，實(shí)施答辯評(píng)估，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、機(jī)關(guān)干部代表?yè)?dān)任特邀考官，答辯過(guò)程通過(guò)媒體全程向社會(huì)公開(kāi)；對(duì)公共服務(wù)部門(mén)，采取公開(kāi)招標(biāo)，引入第三方評(píng)估的模式；對(duì)于政治、文化、黨建等方面的定性指標(biāo)，由市監(jiān)察局隨機(jī)抽取“兩代表一委員”實(shí)行民主測(cè)評(píng)。
對(duì)于取得的經(jīng)驗(yàn)，青島市委副秘書(shū)長(zhǎng)、市考核辦主任彭建國(guó)特別強(qiáng)調(diào)，其關(guān)鍵在于“績(jī)效評(píng)估不能照搬硬套西方的觀(guān)念模式，而要結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)現(xiàn)‘本土化’發(fā)展。”
政府績(jī)效考核怎樣才能不是紙上談兵
與會(huì)人士評(píng)價(jià)認(rèn)為，《報(bào)告》包含的考核項(xiàng)目體系涵蓋了我國(guó)黨政機(jī)關(guān)工作的各個(gè)方面，但是如何才能保證政府績(jī)效考核能夠在實(shí)踐中具體實(shí)行？
桑助來(lái)說(shuō)，各項(xiàng)考核體系在實(shí)際操作中會(huì)遇到的幾個(gè)障礙，首先，由于一些干部事業(yè)心、責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)人民群眾的要求和期待麻木不仁，不求有功但求無(wú)過(guò)；有些人只想當(dāng)大官，不想干大事，盡做表面文章，搞“政績(jī)工程”；有的人官僚思想嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的考評(píng)總結(jié)方式，不調(diào)查、不研究、不創(chuàng)新。
其次，我國(guó)在許多方面還不能為實(shí)行績(jī)效管理提供有力支持，特別是考評(píng)職能弱化，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)司政績(jī)?cè)u(píng)估考核的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，在干部人事、公共財(cái)政、公共項(xiàng)目管理等方面缺乏以績(jī)效為導(dǎo)向的體制機(jī)制。
第三，由于受傳統(tǒng)管理理念影響，對(duì)政府績(jī)效管理簡(jiǎn)單化理解，造成評(píng)估上的種種誤區(qū)。
另外，由于績(jī)效考評(píng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效率觀(guān)念，沖擊機(jī)關(guān)“平靜”的生態(tài)環(huán)境。
針對(duì)這些“障礙”，《報(bào)告》課題組建議，一要切實(shí)將績(jī)效評(píng)估工作作為“一把手工程”。二要科學(xué)制定各地各部門(mén)的考核內(nèi)容和考核重點(diǎn)，形成正確的導(dǎo)向，同時(shí)完善考核機(jī)制和方式，形成開(kāi)放透明的考核體系。三是應(yīng)建立強(qiáng)有力的專(zhuān)職考核工作機(jī)構(gòu)，配備事業(yè)心強(qiáng)、素質(zhì)高的工作隊(duì)伍，不斷提高考核工作的科學(xué)性、針對(duì)性和客觀(guān)性；四是一定要結(jié)果兌現(xiàn)，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，完善激勵(lì)保障機(jī)制，將考評(píng)與干部選拔任用結(jié)合、與財(cái)政預(yù)算改革結(jié)合、與公務(wù)員獎(jiǎng)懲結(jié)合、與日常管理制度結(jié)合、與行政問(wèn)責(zé)結(jié)合。
《報(bào)告》副主編、課題組副組長(zhǎng)張曙霞對(duì)記者強(qiáng)調(diào)，考評(píng)體系的具體實(shí)施和應(yīng)用，其優(yōu)勢(shì)仍然“來(lái)自于我們政治體制帶來(lái)的高效執(zhí)行力。”
“民評(píng)官”怎么實(shí)現(xiàn)？
自上而下的政府考的局限性核之一就是，政府機(jī)關(guān)“眼睛朝上”，只關(guān)注上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否滿(mǎn)意，雖然可以把反映公眾的呼吁作為指標(biāo)設(shè)計(jì)的考慮之一，但是從制度上并沒(méi)有跨越政府內(nèi)部評(píng)議的框框。在研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，與會(huì)專(zhuān)家格外關(guān)注群眾評(píng)議在政府績(jī)效評(píng)估中的作用。
桑助來(lái)說(shuō)，公民和管理服務(wù)對(duì)象參與政府業(yè)績(jī)的考核，是現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。各地政府應(yīng)該逐步增加群眾參與的程度和范圍，增加對(duì)群眾意見(jiàn)和社會(huì)智慧的吸納力度。
1998年年底，我國(guó)沈陽(yáng)、珠海、南京和杭州等地率先開(kāi)展了一些諸如“政務(wù)公開(kāi)”、“萬(wàn)人評(píng)政府”、“聽(tīng)證會(huì)”、“公民滿(mǎn)意度調(diào)查”等，以人民滿(mǎn)意原則為指導(dǎo)的開(kāi)放式政府管理及評(píng)估的嘗試。而這些嘗試的現(xiàn)實(shí)依據(jù)就是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下高度重視政府管制職能情形之下形成的“萬(wàn)能政府”、“無(wú)限政府”、政府包攬一切政府行政職能，已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置與整合。
據(jù)記者了解，各地政府在各自的績(jī)效評(píng)估模式中都相應(yīng)的增加了“民評(píng)官”的部分，而最為引人注意的則是南京市的“萬(wàn)人評(píng)政府”和邳州市的“民評(píng)官”制度。
在南京市，每年的政府績(jī)效評(píng)估中都會(huì)組成1萬(wàn)人左右的評(píng)議組，而這些人員的選取，除了市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)外，均為隨機(jī)抽取。同時(shí)為了便于操作，建立了評(píng)議人信息庫(kù)。
《報(bào)告》對(duì)此評(píng)價(jià)稱(chēng)，公眾是政府的服務(wù)對(duì)象，對(duì)政府的工作最有發(fā)言權(quán)，引入公眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估，是真正把公眾的需求和意愿作為政府改進(jìn)工作的導(dǎo)向，推動(dòng)了“服務(wù)型政府”的構(gòu)建。
在江蘇邳州，雖然實(shí)行政府績(jī)效考核只有兩年，但是這兩年卻讓邳州享受到了切實(shí)的好處。邳州創(chuàng)新開(kāi)展了“對(duì)人民負(fù)責(zé)、請(qǐng)人民監(jiān)督、讓人民滿(mǎn)意”為主題的“民評(píng)三官”活動(dòng)。
邳州的人民評(píng)議員共有50人，他們按照素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)熟悉、代表廣泛、敢于負(fù)責(zé)的原則，由社會(huì)各方面推薦、組織部門(mén)審核、社會(huì)共識(shí)后產(chǎn)生。人民評(píng)議員分為常任評(píng)議員和非常任評(píng)議員兩種，常任評(píng)議員任期一年，負(fù)責(zé)評(píng)議日常工作；非常任評(píng)議員從來(lái)自基層的各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及老干部代表、各社會(huì)團(tuán)體代表、各從業(yè)群體代表、外商管理人員代表、城鄉(xiāng)普通黨員和群眾代表中抽選，定期輪換。
談到第一次評(píng)議時(shí)，中共邳州市市委常委組織部部長(zhǎng)蔣越鋒說(shuō)：“當(dāng)時(shí)心里很緊張，你不知道他要怎么評(píng)你啊”。現(xiàn)在，邳州市各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員已經(jīng)熟悉并接受了人民評(píng)議員的評(píng)議工作。
蔣越鋒說(shuō)，人民評(píng)議員的監(jiān)督與評(píng)議，推動(dòng)了邳州市黨政機(jī)關(guān)的工作，評(píng)出了邳州市親民為民的良好風(fēng)氣，評(píng)出了邳州市素質(zhì)過(guò)硬、能征善戰(zhàn)的干部隊(duì)伍，也評(píng)出了邳州主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有蘇北倒數(shù)到蘇北縣級(jí)最前列的成績(jī)。
《報(bào)告》特別指出，作為政府績(jī)效考核的核心著力點(diǎn)，使公民評(píng)議和按語(yǔ)政治能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)常化、秩序化，最重要的還是對(duì)這一制度進(jìn)行必要的法律確認(rèn)和必要的規(guī)范，做到有法可依、有法必依。
桑助來(lái)對(duì)記者稱(chēng)，公民參與和群眾評(píng)議，把人民群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)，把權(quán)力交給人民，是普通百姓對(duì)政府工作具有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)判權(quán)，真正做到讓“主人”來(lái)評(píng)判“公仆”。他說(shuō)，這將是政府績(jī)效評(píng)估的終極發(fā)展目標(biāo)。
