在補(bǔ)償?shù)母鳝h(huán)節(jié)，或者涉及使用權(quán)的讓渡，或者涉及受益權(quán)的分配，或者涉及補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定，或者涉及權(quán)責(zé)的認(rèn)知。這些環(huán)節(jié)的工作順利進(jìn)行的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。唯有將補(bǔ)償雙方的生態(tài)產(chǎn)權(quán)細(xì)分、落實(shí)，才能將后續(xù)工作的執(zhí)行和糾錯(cuò)成本降低。
◆劉瀚斌
河北省政府辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，提出到2020年，實(shí)現(xiàn)全省重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。
生態(tài)補(bǔ)償，是基于“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則制定的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。但近年來(lái)，各地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢。河北省政府此次明確了全覆蓋的時(shí)間表，希望生態(tài)補(bǔ)償能夠真正得以推動(dòng)落實(shí)。但要更好地推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償全面實(shí)施，必須弄清楚生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖枇?lái)自何方。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償很多基礎(chǔ)的問(wèn)題尚不了解，更談不上進(jìn)一步推進(jìn)。比如，生態(tài)產(chǎn)品定量分析怎樣才算準(zhǔn)確？各地區(qū)域生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該一刀切？生態(tài)補(bǔ)償各地立法速度落后于生態(tài)問(wèn)題發(fā)展怎么辦？遇到法律不支持的實(shí)際問(wèn)題能嘗試新的管理和補(bǔ)償模式嗎？有人認(rèn)為，這些問(wèn)題沒(méi)有統(tǒng)一明確的答案，實(shí)踐起來(lái)就缺乏底氣。但依筆者之見(jiàn)，這一系列問(wèn)題不應(yīng)該成為生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的障礙。生態(tài)補(bǔ)償制度主要尋求的是公共資源的最優(yōu)配置，意義在于進(jìn)行公共產(chǎn)權(quán)資源的分配和運(yùn)營(yíng)。因此，應(yīng)從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)常談及的產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題探討生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。
從產(chǎn)權(quán)角度探討生態(tài)補(bǔ)償制度，需要厘清以下3個(gè)方面的問(wèn)題。
首先，生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)明晰。所謂生態(tài)補(bǔ)償，就是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償。其啟動(dòng)的起點(diǎn)恰恰是要明晰產(chǎn)權(quán)。在補(bǔ)償?shù)母鳝h(huán)節(jié)，或者涉及使用權(quán)的讓渡，或者涉及受益權(quán)的分配，或者涉及補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定，或者涉及權(quán)責(zé)的認(rèn)知。這些環(huán)節(jié)的工作順利進(jìn)行的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。唯有將補(bǔ)償雙方的生態(tài)產(chǎn)權(quán)細(xì)分、落實(shí)，才能將后續(xù)工作的執(zhí)行和糾錯(cuò)成本降低。
需要特別注意的是，由于我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理空間上高度吻合，使得生態(tài)補(bǔ)償肩負(fù)解決“生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)嚴(yán)重短缺”和“扶貧攻堅(jiān)”這兩大難題。而要達(dá)到一石二鳥(niǎo)的效果，對(duì)于生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值如何評(píng)估、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共財(cái)政制度如何制定等基本問(wèn)題，還是需要慎重考慮。而這一切的核心還是在于明晰并細(xì)分產(chǎn)權(quán)，實(shí)實(shí)在在地平衡各利益主體。
第二，生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)權(quán)應(yīng)放手于市場(chǎng)。在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，涉及生態(tài)資源的量化定價(jià)問(wèn)題。這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是資源的價(jià)格化，這是生態(tài)補(bǔ)償能否操作的關(guān)鍵步驟，也是很多地方認(rèn)為難以深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的主要原因。關(guān)于生態(tài)服務(wù)價(jià)值或生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)的爭(zhēng)議較多，社會(huì)各界對(duì)此也有不同看法。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付的主要方式是通過(guò)地區(qū)間的利益調(diào)和、政府與民間的談判達(dá)成契約，最終利用市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)價(jià)格定價(jià)。這個(gè)過(guò)程避免了“計(jì)劃性”，恰恰能避免扭曲資源的真實(shí)價(jià)值。
我國(guó)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度，也可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)定價(jià)的機(jī)制應(yīng)用于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到行政村層級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，應(yīng)用于各類生態(tài)保護(hù)公益基金運(yùn)行。由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖苤貐^(qū)往往是生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，因此需要加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，避免個(gè)別受償?shù)貐^(qū)借生態(tài)補(bǔ)償行生財(cái)之道。
第三，要厘清產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)化之間的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化過(guò)程本質(zhì)就是進(jìn)行交易的過(guò)程。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，由補(bǔ)償過(guò)程產(chǎn)生的交易行為，便涉及“如何有效降低交易成本”這一經(jīng)典的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，這是生態(tài)補(bǔ)償無(wú)法回避的難題。在此基礎(chǔ)上，如何細(xì)化產(chǎn)權(quán)又是保證補(bǔ)償公平的基礎(chǔ)。比如，耕地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民生存的依靠，承包權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等由產(chǎn)權(quán)衍生的權(quán)利，必須得到強(qiáng)有力的保障，否則可能會(huì)出現(xiàn)拉生態(tài)補(bǔ)償大旗侵占農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。
如何通過(guò)頂層設(shè)計(jì)將明晰后的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，提高產(chǎn)權(quán)交易的效率，考驗(yàn)著各級(jí)地方政府的智慧。設(shè)置流程環(huán)節(jié)過(guò)多，可能導(dǎo)致交易成本太高。比如，一塊耕地涉及招拍掛流程，成本自然變高。流程過(guò)于籠統(tǒng)，又失去了產(chǎn)權(quán)交易的意義。一旦這些問(wèn)題能夠圓滿解決，其經(jīng)驗(yàn)便能推廣至排污權(quán)交易、碳交易市場(chǎng)、水權(quán)交易等方面的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易。
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