《土十條》的頒布實(shí)施，為打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”提供了有力武器，是推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是我國應(yīng)對重點(diǎn)環(huán)境問題的又一行動(dòng)綱領(lǐng)。
我國土壤污染總體形勢不容樂觀，局部地區(qū)污染嚴(yán)重。近年來，如湖南“鎘大米”，江蘇常州外國語學(xué)校“毒土地”等一系列社會事件暴露出我國土壤污染的嚴(yán)峻形勢，拷問我國土壤污染的治理成效。
2016年5月31日，國務(wù)院公開發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《土十條》)。這份根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署，由環(huán)保部會同國家發(fā)改委等十余個(gè)部門編制而成的《土十條》，可謂是千呼萬喚始出來?！锻潦畻l》的編制工作肇始于2013年5月，歷時(shí)3年，前后3次征求各省(區(qū)、市)和地方的意見，5次征求中央及國務(wù)院有關(guān)部門的意見，反復(fù)修改達(dá)50多稿，彰顯了國家對土壤污染問題的深度關(guān)切和必治決心。
《土十條》共有10條35款231項(xiàng)具體措施。從摸清情況到依法治“土”，從分類管理到風(fēng)險(xiǎn)管控，從推進(jìn)修復(fù)到分配責(zé)任……對我國土壤污染防治工作作出了系統(tǒng)而全面的規(guī)劃及行動(dòng)部署，將成為繼《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《大氣十條》)、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《水十條》)之后，我國應(yīng)對重點(diǎn)環(huán)境問題的又一行動(dòng)綱領(lǐng)。
摸清底數(shù)，強(qiáng)化監(jiān)測
土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基礎(chǔ)。但我國缺乏全面詳細(xì)的土壤污染數(shù)據(jù)，甚至部分地區(qū)缺乏監(jiān)測點(diǎn)位和人員配置。因此，《土十條》開篇即要求全面掌握土壤污染狀況及變化趨勢，為治土提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。
第一，要求對農(nóng)業(yè)地及重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地的污染情況作重點(diǎn)、詳細(xì)調(diào)查及監(jiān)督，首次提出建立每10年1次的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度。第二，通過優(yōu)化監(jiān)測點(diǎn)位的規(guī)劃、整合及設(shè)置，構(gòu)建國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，要求各省(區(qū)、市)開展土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員培訓(xùn)，充分發(fā)揮地方的積極主動(dòng)性和靈活性。第三，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在治土中的重要作用，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新，吸納各部門土壤相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建全國土壤大數(shù)據(jù)管理平臺，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，提升土壤環(huán)境信息化管理水平。
健全規(guī)范，依法治“土”
同水污染和大氣污染防治相比，土壤污染防治法律制度建設(shè)明顯滯后。現(xiàn)行的土壤污染分類、治理標(biāo)準(zhǔn)體系均不完善，導(dǎo)致土壤環(huán)境保護(hù)工作缺乏依據(jù)和指導(dǎo)。和大氣、水污染防治一樣，依法防治土壤污染迫在眉睫，此次《土十條》將法治工作放在第二條的優(yōu)先位置。
內(nèi)容上，《土十條》強(qiáng)調(diào)：第一，建立土壤污染防治法律法規(guī)體系。各部門要配合完成土壤污染防治法起草工作，修訂、發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)及部門規(guī)章以增加土壤防治內(nèi)容，鼓勵(lì)各地制定地方性土壤污染防治法規(guī)。第二，建立健全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范體系。發(fā)布、修訂、完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、測試方法及標(biāo)準(zhǔn)樣品，明確規(guī)定各地可制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第三，通過明確重點(diǎn)監(jiān)管的物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域，建立專項(xiàng)執(zhí)法機(jī)制，全面強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。
分類管理，突出重點(diǎn)
《土十條》明顯地體現(xiàn)出分類管理、突出重點(diǎn)的治理思路——對農(nóng)用地、建設(shè)用地分別實(shí)施不同的管理措施，且以農(nóng)用地中的耕地及建設(shè)用地中的污染地塊為重點(diǎn)。具體來講，農(nóng)用地按污染程度分為未污染和輕微污染、輕度和中度污染以及重度污染三個(gè)類別，分別采取優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類及嚴(yán)格管控類等相應(yīng)管理措施。
對于優(yōu)先保護(hù)類的耕地，要求劃為永久基本農(nóng)田，防控企業(yè)污染，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，激勵(lì)(高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的傾斜)與懲戒(面積減少或質(zhì)量下降將可能受到預(yù)警提醒或環(huán)評限批)并舉。對于安全利用類耕地，則要求制定利用方案，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。而嚴(yán)格管控的耕地，要求劃定禁止生產(chǎn)區(qū)域，影響水源安全的還需制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案，開展修復(fù)及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或進(jìn)行退耕還林還草。
建設(shè)用地則要求建立調(diào)查評估制度，建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單，分用途明確管理措施，對于符合相應(yīng)規(guī)劃用地要求的地塊，可以進(jìn)入用地程序；對于暫不開放或不具備修復(fù)條件的污染地塊，則需要進(jìn)行管控、標(biāo)識和監(jiān)測；對于發(fā)現(xiàn)污染擴(kuò)散的，則要采取污染物隔離、阻斷等風(fēng)險(xiǎn)管控措施。此外，要建立嚴(yán)格的用地準(zhǔn)入制度，將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理之中，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。
風(fēng)險(xiǎn)管控，保護(hù)優(yōu)先
土壤污染不僅成因復(fù)雜，較難察覺，且易于積累，稀釋性差，治理起來周期長、難度大。因此，土壤質(zhì)量維護(hù)尤其要注重污染風(fēng)險(xiǎn)的管控及優(yōu)良土地的保護(hù)。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控得當(dāng)，則能夠從源頭上防止可能損害的發(fā)生。《土十條》不僅在總體要求及工作目標(biāo)等多處提到風(fēng)險(xiǎn)管控。“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在《土十條》中出現(xiàn)的頻率達(dá)20次?？梢哉f，風(fēng)險(xiǎn)管控貫穿了《土十條》的始終。而保護(hù)優(yōu)先的內(nèi)容集中體現(xiàn)在第五條、第六條之中。
第五條指出，要通過土壤環(huán)境質(zhì)量評估、定期開展巡查、嚴(yán)查環(huán)境違法行為、加強(qiáng)采礦活動(dòng)的監(jiān)管等措施，科學(xué)、有序地加強(qiáng)對未污染土壤的保護(hù)和開發(fā)利用；對于排放重點(diǎn)污染物的建設(shè)項(xiàng)目，在開展環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，要增加對土壤環(huán)境影響的評價(jià)內(nèi)容，并提出防范土壤污染的具體防范措施，以防范建設(shè)用地新增污染；強(qiáng)化空間布局，合理分布工業(yè)生產(chǎn)、生活、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等區(qū)域。
第六條第六條強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對工礦企業(yè)活動(dòng)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物處理的環(huán)境監(jiān)管；要求合理使用化肥、農(nóng)藥，加強(qiáng)廢棄農(nóng)膜回收利用，強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖污染防治及加強(qiáng)灌溉水水質(zhì)管理；通過分類投放、建立村莊保潔制度、整治非正規(guī)垃圾填埋場、強(qiáng)化含重金屬廢物的安全處置等減少生活污染。
開展修復(fù)，加強(qiáng)技術(shù)
被污染的土地需要采用各種技術(shù)加以修復(fù)，再根據(jù)修復(fù)情況重新利用或作其他安排。因此如何切實(shí)有效地推進(jìn)修復(fù)工作及其相關(guān)技術(shù)就是關(guān)鍵所在?！锻潦畻l》明確了土壤治理與修復(fù)的主體為造成土壤污染的單位或個(gè)人，要求各省制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃。同時(shí)強(qiáng)調(diào)各地要結(jié)合城市環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展布局，以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為重點(diǎn)，有序開展治理與修復(fù)，強(qiáng)化工程監(jiān)管。此外，要對治理與修復(fù)的成效進(jìn)行評估，省級環(huán)保部門向上匯報(bào)，環(huán)保部進(jìn)行督查。
技術(shù)方面，要求整合科研資源，加強(qiáng)土壤污染基礎(chǔ)性及關(guān)鍵技術(shù)研究，加大適用技術(shù)推廣力度，通過分批實(shí)施200個(gè)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目，遴選出易推廣、成本低、效果好的適用技術(shù)，并開展國際合作交流，建立成果轉(zhuǎn)化平臺，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，開放監(jiān)測市場，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化示范基地的建設(shè)，促進(jìn)土壤治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
政府主導(dǎo)，責(zé)任明確
我國土壤污染形勢的嚴(yán)峻性，土壤污染本身的特性決定了在土壤污染防治工作中，政府的主導(dǎo)作用以及政府內(nèi)部的責(zé)任分工如何劃定尤為重要。橫向維度上，《土十條》在每一條中的具體工作后都附上牽頭部門與參與部門，一目了然，十分清晰。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期研究解決重大問題?？v向維度上，其明確規(guī)定，地方各級政府是實(shí)施本行動(dòng)計(jì)劃的主體，要制定工作方案報(bào)國務(wù)院備案，地方政府要承擔(dān)污染修復(fù)責(zé)任主體不明或缺失時(shí)的兜底修復(fù)責(zé)任。此外約談、限批等措施亦是屬地責(zé)任的體現(xiàn)。而將對各省(區(qū)、市)的目標(biāo)責(zé)任評估和考核結(jié)果作為專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)對于落實(shí)屬地責(zé)任有著較大的激勵(lì)作用，能夠促使責(zé)任落到實(shí)處。
除了政府主導(dǎo)，企業(yè)責(zé)任、市場作用、公眾參與也在《土十條》中得以明確規(guī)定。以公眾參與為例，其鼓勵(lì)公眾進(jìn)行環(huán)保舉報(bào)，聘請環(huán)境保護(hù)義務(wù)監(jiān)督員，并且鼓勵(lì)依法對污染土壤等環(huán)境違法行為提起公益訴訟，對公眾參與土壤污染防治工作予以保障。此外，污染及修復(fù)終身追責(zé)在《土十條》中也得到闡釋。
土壤污染防治離不開多元主體的共同治理，離不開政府的主導(dǎo)作用、企業(yè)的嚴(yán)格守法、公眾的積極參與及社會的全面監(jiān)督。《土十條》內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)頗多，但也還尚存些許遺憾，諸如土壤修復(fù)的資金來源及行業(yè)回報(bào)內(nèi)容并未完全道明，有待通過配套制度完善。《土十條》的頒布實(shí)施，為打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”提供了有力武器，為實(shí)現(xiàn)綠水青山、藍(lán)天凈土繪制了美好藍(lán)圖，是推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。
（原標(biāo)題:《土十條》：應(yīng)對重點(diǎn)環(huán)境問題的行動(dòng)綱領(lǐng)）
