谷慶寶
土壤污染防治日益受到重視， “十三五”期間，我國將土壤污染防治工作列入環(huán)保重點工作之一。當(dāng)前，全國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，全國土壤總的點位超標(biāo)率達(dá)16.1%。從國家層面進(jìn)一步重視土壤污染防治，盡快啟動污染土壤修復(fù)工作刻不容緩。
污染土壤修復(fù)存在的問題
整體上，目前我國污染土壤修復(fù)存在以下一些問題。
第一，修復(fù)管理的法律法規(guī)缺失。政策法規(guī)不完善是我國推進(jìn)土壤修復(fù)進(jìn)程的主要阻礙。雖然我國從2006年開始頒布部分土壤相關(guān)的部門法規(guī)和規(guī)劃，但還沒有形成系統(tǒng)而有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、修復(fù)技術(shù)體系等。國家層面針對土壤污染防治與控制方面的法律法規(guī)尚未出臺，因此土壤污染的法律責(zé)任主體、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等問題缺乏明確界定。這就極大限制了土壤修復(fù)工作的推進(jìn)。土壤修復(fù)與其他環(huán)境治理一樣，根本驅(qū)動因素還是法律法規(guī)。
第二，修復(fù)資金的籌集渠道不豐富。國內(nèi)污染土壤修復(fù)的資金來源目前主要有3個途徑：一是政府投資。這也是當(dāng)前我國污染土壤修復(fù)中最主要的資金來源，約占當(dāng)前修復(fù)資金總量的70%，其中包括國有企業(yè)修復(fù)自身污染土壤產(chǎn)生的費用。因為在當(dāng)前的關(guān)停與搬遷企業(yè)中，多數(shù)污染企業(yè)為建廠時間很早的國有大企業(yè)，這些廠址修復(fù)的資金最終也是來自國家資金。二是國際援助資金。這些資金來自世界銀行、全球環(huán)境基金和雙邊援助等，資金一般多用于對中國一些履約化學(xué)品污染土壤的修復(fù)和相關(guān)管理制度的制訂。三是社會資金。土地開發(fā)商在開發(fā)能夠增值的地塊時，愿意全部或部分付費進(jìn)行修復(fù)，從而擁有對修復(fù)后地塊的開發(fā)權(quán)。社會資金目前所占比例較少，因此我國政府目前正著手制訂一些有利于社會資金進(jìn)入污染土壤修復(fù)領(lǐng)域的政策機制，從而實現(xiàn)以多渠道融資修復(fù)污染土壤。
第三，修復(fù)效果評價體系不健全。由于目前國內(nèi)的污染土壤修復(fù)多為土地開發(fā)驅(qū)動型，因此目前的修復(fù)技術(shù)多以異位修復(fù)為主，修復(fù)評價方法也多為評估土壤中污染物的含量。但國內(nèi)污染土壤中污染物類型及用地途徑的多樣性，決定了其修復(fù)技術(shù)的多樣化。而僅以土壤中污染物含量作為效果評價指標(biāo)，方法過于單一，不能適用于以減少污染遷移性和以切斷暴露途徑為主的一些修復(fù)技術(shù)的效果評價。
第四，修復(fù)技術(shù)選擇不夠科學(xué)。目前污染土壤修復(fù)技術(shù)的篩選存在一定的隨意性和盲目性問題。如一些地方對重金屬濃度不高的農(nóng)田污染土壤采用淋洗的修復(fù)技術(shù)等，同時，存在刻意夸大本單位擁有技術(shù)功能和效果的現(xiàn)象。修復(fù)技術(shù)的不當(dāng)選擇，使土壤修復(fù)工程的投入效益比大打折扣。不僅浪費了大量的人力財力，還會造成不可估量的二次污染。針對我國城市企業(yè)關(guān)停搬遷遺留污染土壤、農(nóng)田耕地污染土壤和石油、礦山污染土壤修復(fù)，不同類型污染土壤有其主流的技術(shù)模式。這些技術(shù)模式包括污染物減量化技術(shù)、降低污染遷移性的技術(shù)和切斷暴露途徑的技術(shù)等。只有合理選擇修復(fù)技術(shù)，才能經(jīng)濟、有效地實現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)，并減少二次污染風(fēng)險。
第五，修復(fù)過程管理不全面。污染土壤修復(fù)的土地開發(fā)驅(qū)動型，必然導(dǎo)致技術(shù)選擇以異位修復(fù)為主。然而在異位修復(fù)工程的實施過程中，不可避免地存在污染土壤的挖掘、長距離運輸、異地暫存以及異地實施修復(fù)等環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有監(jiān)管部門難以實現(xiàn)分階段、分區(qū)域密切跟蹤。一些企業(yè)為了節(jié)約成本，在修復(fù)過程中對二次污染的控制不到位，開放式挖掘、開放式運輸、沒有控制措施地隨地堆放。還有一些企業(yè)，在污染土壤的運輸過程中甚至發(fā)生偷倒現(xiàn)象。另外，一些修復(fù)技術(shù)將土壤中的污染物從固相轉(zhuǎn)移至液相或氣相，而監(jiān)管往往只注重土壤是否干凈，忽略了對轉(zhuǎn)移污染物后的介質(zhì)治理的監(jiān)管。
推進(jìn)我國污染土壤修復(fù)的建議
綜觀我國當(dāng)前污染土壤修復(fù)的現(xiàn)狀與存在的問題，結(jié)合國際趨勢和我國的實際需要，筆者在此提出如下建議：
一是加快土壤污染防治與修復(fù)的法律法規(guī)制訂。本著我國土地國有制等國情，基于國內(nèi)土壤污染防治已有的管理和工程實踐，借鑒國外及我國臺灣地區(qū)有關(guān)土壤環(huán)境保護和污染控制的立法經(jīng)驗，制定一部我國專門的土壤環(huán)境保護與污染防治法。應(yīng)明確土壤環(huán)境保護和污染控制的監(jiān)督管理機制，加強多部門合作以共治土壤污染，特別是要厘清環(huán)保與農(nóng)業(yè)、國土資源、工信及建設(shè)等部門之間的職責(zé)分工。考慮建設(shè)用地和農(nóng)用地在污染物來源、污染物遷移途徑、保護目標(biāo)受體、修復(fù)模式等多方面的不同，我國應(yīng)從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個領(lǐng)域，分土壤污染的預(yù)防和治理兩個方面加以規(guī)定，明確預(yù)防土壤污染及對受污染土壤進(jìn)行修復(fù)或整治的責(zé)任主體、基本要求和具體措施。另外，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土壤污染防治糾紛的處理及違反土壤污染防治法律所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。
二是為土壤污染防治提供穩(wěn)定的資金保障。資金保障是進(jìn)行土壤污染調(diào)查修復(fù)工作的基石。制定完善的資金籌措、管理、使用制度，是決定土壤污染防治能否得以有效實施的保障。土壤污染防治基金制度應(yīng)當(dāng)包括基金籌集方法及來源、基金管理方法、基金使用制度等一系列規(guī)則體系，讓資金使用取得最好的效果。就資金籌集來說，應(yīng)當(dāng)規(guī)定基金籌集的主體、方法，如土壤污染者、土壤使用受益者、政府等的角色和義務(wù)。資金籌集的方法可以是行政的、司法的、稅收的、社會的等。要規(guī)定資金的管理主體和管理辦法。農(nóng)田土壤污染修復(fù)管理模式中，可以結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟手段調(diào)控土壤污染的修復(fù)與開發(fā)過程。盡快建立以“誰污染、誰付費”為主體的多責(zé)任、多目標(biāo)的投融資體系，穩(wěn)定資金來源，保證土壤修復(fù)工作可持續(xù)開展。
三是為污染土壤修復(fù)技術(shù)的篩選與應(yīng)用提供指導(dǎo)。鑒于修復(fù)技術(shù)篩選存在的隨意性和盲目性現(xiàn)象，建議國家出臺污染土壤修復(fù)技術(shù)篩選方面的指南。以修復(fù)技術(shù)的原理為基礎(chǔ)，明確一些技術(shù)的優(yōu)劣勢、適用范圍和適宜的污染物類型。注重引進(jìn)適用于我國的國外先進(jìn)技術(shù)，搭建土壤修復(fù)的國際交流與合作平臺，加強修復(fù)技術(shù)的引進(jìn)與本土化。應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用案例，針對不同的污染物類型（如揮發(fā)性有機污染物、石油類、多環(huán)芳烴類、重金屬類等），逐步建立污染土壤修復(fù)技術(shù)默認(rèn)清單制度，從而實現(xiàn)修復(fù)技術(shù)快速和規(guī)范化的選擇，降低修復(fù)技術(shù)比選的成本，減少和避免修復(fù)技術(shù)盲目選擇現(xiàn)象的發(fā)生。
四是建立多樣化的污染土壤修復(fù)效果評價方法。樹立風(fēng)險管理理念，針對不同的修復(fù)技術(shù)，建立污染土壤修復(fù)效果的評價體系。如針對城市污染土壤、農(nóng)田污染土壤和石油礦山污染土壤在直接保護目標(biāo)、受體和風(fēng)險暴露途徑等方面的差異，分別建立以保護人居健康為目標(biāo)的城市污染土壤修復(fù)效果評價體系，以保護農(nóng)產(chǎn)品安全和土壤生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)的農(nóng)田污染土壤修復(fù)效果評價體系，以及以保護水源和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的石油礦山污染土壤修復(fù)效果評價體系。以典型土壤動物、陸生植物、土壤功能微生物等為對象，探索建立基于土壤中污染物生態(tài)毒理效應(yīng)的效果評價體系。
五是加強污染土壤修復(fù)全過程監(jiān)管。在我國當(dāng)前修復(fù)行業(yè)魚龍混雜的背景下，監(jiān)管部門必須加大監(jiān)管力度。在修復(fù)技術(shù)選擇的導(dǎo)向、修復(fù)工程招投標(biāo)的機制等方面把關(guān)，提出污染土壤修復(fù)技術(shù)選擇的一些基本原則，大力倡導(dǎo)綠色可持續(xù)修復(fù)理念。強化污染土壤修復(fù)過程環(huán)境監(jiān)理制度，細(xì)化污染土壤修復(fù)工程的環(huán)境監(jiān)理環(huán)節(jié)與內(nèi)容，實行污染土壤修復(fù)的全過程監(jiān)管。這樣不僅能實現(xiàn)修復(fù)工程的規(guī)范化運行，減少修復(fù)過程二次污染的發(fā)生，而且可能使修復(fù)企業(yè)從不敢違法轉(zhuǎn)向不想違法。
作者單位：中國環(huán)境科學(xué)研究院
