謝玉娟
今年以來，土壤修復(fù)被業(yè)界一些人視作環(huán)保產(chǎn)業(yè)的下一個(gè)“風(fēng)口”，熱議不斷，但與此同時(shí)巨額修復(fù)資金從何而來，卻是不可回避的關(guān)鍵問題。
業(yè)內(nèi)人士表示，與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長(zhǎng)且費(fèi)用更加昂貴，土壤污染治理巨額資金的穩(wěn)定來源是持續(xù)治理的關(guān)鍵。對(duì)此，業(yè)界提出不同建議，圍繞土地出讓金能否“抽成”修復(fù)土壤？中國能否建成自己的“超級(jí)基金”？PPP模式是否適用等問題展開了熱烈討論。
資金缺口大 土地出讓金難“抽成”
地方政府依賴土地收入，支出壓力大，10%治理土壤污染有難度
治理10公頃的工業(yè)污染土地需要多少錢？有數(shù)據(jù)顯示，以美國治理污染的經(jīng)驗(yàn)看，凈化這塊相當(dāng)于天安門廣場(chǎng)1/4面積大小的土地，需要的治理成本是3億多元人民幣。
那么治理一個(gè)更大范圍內(nèi)的污染土地呢？根據(jù)2011年中國首個(gè)由國務(wù)院批復(fù)的重金屬污染治理方案《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，預(yù)算投資是595億元。但依據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門預(yù)測(cè)，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。
根據(jù)2014年4月，環(huán)境保護(hù)部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：全國土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中具體到耕地，中國約有333萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。按照上述數(shù)據(jù)計(jì)算的話，若完成全國污染土地治理，所需資金將非常驚人。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院系副教授藍(lán)虹曾指出，僅對(duì)受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬億元。
除了農(nóng)業(yè)耕地，城市棕色地塊和礦區(qū)土壤污染的治理也都耗資巨大。藍(lán)虹稱，依據(jù)最保守的測(cè)算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。上述數(shù)據(jù)還都是最保守的估算。如果按照最嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)，有些專家認(rèn)為，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過數(shù)十萬億元。
在資金籌集方面，有專業(yè)機(jī)構(gòu)建議提取10%土地出讓收益。據(jù)測(cè)算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財(cái)政、社會(huì)資金投入，每年投入可在1500億~2000億元。考慮到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預(yù)計(jì)可籌措到1.1萬億～1.4萬億元。
對(duì)此，一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“并不靠譜”。E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示，出臺(tái)這樣的政策的可能性不大。他解釋說，中國的財(cái)稅體系是百分之七八十跟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的稅收歸中央，地方現(xiàn)在主要靠土地收入。“因此在地方財(cái)政支出壓力巨大的情況下要其拿出10%的土地出讓收益治理土壤污染只是個(gè)建議，能不能進(jìn)入最終的政策還不一定。”薛濤說。
中國能設(shè)立“超級(jí)基金”嗎？
美國超級(jí)基金大都運(yùn)用在污染場(chǎng)地，中國修復(fù)耕地污染的需求很多，商業(yè)模式難建立
在土壤污染治理上，美國、德國、日本等國紛紛設(shè)立土壤污染基金來解決治理資金問題，其中以美國的“超級(jí)基金”最具代表性。
美國“超級(jí)基金”的資金來源主要有5個(gè)途徑：從1980年起對(duì)石油和42種化工原料征收的原料稅；從1986年起對(duì)50種化學(xué)衍生物征收的稅以及對(duì)年收入超過200萬美元的公司征收的環(huán)境稅；聯(lián)邦財(cái)政的常規(guī)撥款；對(duì)危險(xiǎn)廢物場(chǎng)地或設(shè)施負(fù)有責(zé)任的公司及個(gè)人追回的費(fèi)用；包括基金利息等其他費(fèi)用。
對(duì)于我國是否要建立一個(gè)類似的“場(chǎng)地污染修復(fù)基金”，目前各方意見也并不一致。
環(huán)境保護(hù)部宣教中心主任賈峰認(rèn)為，“污染場(chǎng)地修復(fù)基金”的建立是我國污染場(chǎng)地修復(fù)工作開展的前提和基礎(chǔ)。并且它的功能應(yīng)超越超級(jí)基金，為那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的企業(yè)暫時(shí)分擔(dān)部分修復(fù)工作，使其逐步償付應(yīng)該承擔(dān)的治理費(fèi)用，但又不至于因?yàn)閳?chǎng)地修復(fù)投入的沖擊而影響其生存和發(fā)展。
而廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所的研究員陳能場(chǎng)則表示，中國和美國在土壤污染治理方面略有不同，比如美國的超級(jí)基金幾乎都是運(yùn)用在污染場(chǎng)地方面，而中國修復(fù)耕地污染的要求很多。
陳能場(chǎng)進(jìn)一步解釋說，場(chǎng)地修復(fù)完之后可以用于商業(yè)用途，再利用價(jià)值會(huì)比較高，而耕地修復(fù)完還是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地升值空間不大。此外，美國的土地污染者比較容易明確，而中國的情況比較復(fù)雜。“美國的超級(jí)基金對(duì)一些地塊是合適的，比如場(chǎng)地修復(fù)方面，但在整體的土壤污染修復(fù)上，我們不一定要借鑒美國修復(fù)基金的模式。”陳能場(chǎng)說。
對(duì)于未來的污染治理，他認(rèn)為，中國的土地性質(zhì)國有，污染者又主要是國有企業(yè)及以前的歷史遺留問題，因此從污染責(zé)任和污染對(duì)象來看都需要放在國家層面。將來國家如果修復(fù)資金不足，就需要引入社會(huì)資本，構(gòu)建PPP等新的模式。
佛山健地農(nóng)業(yè)科技有限公司董事長(zhǎng)鐘治舜則很看好土壤污染修復(fù)市場(chǎng)。他認(rèn)為，技術(shù)的研發(fā)、人才的引進(jìn)包括整個(gè)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)都是亟待解決的問題。目前，在耕地修復(fù)上，應(yīng)該政府是主要的買單者。
PPP接盤靠譜嗎？
耕地修復(fù)和礦山修復(fù)由于土地價(jià)值不高等不具備條件
近兩年，在決策層和相關(guān)職能部門的大力推動(dòng)下，國內(nèi)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。截至2015年底，國家發(fā)改委共推出2125個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資約3.5萬億元；財(cái)政部的兩批PPP示范項(xiàng)目逾230個(gè)，總投資規(guī)模近8400億元。
在土壤污染修復(fù)領(lǐng)域，一些環(huán)保企業(yè)開始積極探索PPP模式。2014年，在土壤重金屬污染重災(zāi)區(qū)湘潭市，岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司，與湖南永清投資集團(tuán)共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，共同推進(jìn)這一區(qū)域工業(yè)場(chǎng)地土壤修復(fù)工程。修復(fù)完成后，原工業(yè)場(chǎng)地將打造為多功能的生態(tài)新城，土地增值后得到重新利用，永清集團(tuán)將在土地交易盈利中獲得相應(yīng)的治理收益。
永清環(huán)保股份有限公司董事長(zhǎng)劉正軍接受記者采訪時(shí)表示，“岳塘模式”首創(chuàng)的土壤修復(fù)開發(fā)轉(zhuǎn)讓獲取增值收益的模式，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，從機(jī)制上補(bǔ)充了從土地修復(fù)到收益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。
但薛濤認(rèn)為，在土壤修復(fù)方面，耕地修復(fù)PPP模式是不存在的，PPP開發(fā)能夠使用的空間最多也就是城市灰地修復(fù)，而在當(dāng)前“招拍掛”一級(jí)二級(jí)開發(fā)分開的情況下，PPP模式進(jìn)入困難。“因?yàn)橥寥佬迯?fù)和房地產(chǎn)開發(fā)是兩個(gè)階段，在商業(yè)模式上尚未打通。”
上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益則指出，2015年中國土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產(chǎn)有關(guān)，耕地修復(fù)、礦山修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等占比較小。
“不管是PPP還是第三方治理，它都要有可以預(yù)期的回報(bào)，土壤修復(fù)難就難在這個(gè)地方。”張益表示，“耕地修復(fù)和礦山修復(fù)由于土地價(jià)值不高等原因不具備這一條件。土地預(yù)期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，它的商業(yè)模式的建立才越方便。”
對(duì)于當(dāng)下輿論熱議的土壤修復(fù)引入社會(huì)資本的問題，薛濤認(rèn)為，PPP更適合于長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有收益的項(xiàng)目，通過政府與社會(huì)資本合作的方式解決政府運(yùn)作效率低下的問題。比如污水處理項(xiàng)目，污水處理廠通過收取污水處理費(fèi)盈利。而土壤修復(fù)絕大部分情況下不具備這個(gè)模式。
“所以幾萬億元的缺口采取治理修復(fù)資金是不大可能的，但其中個(gè)別一千億到兩千億元的市場(chǎng)，比如場(chǎng)地修復(fù)這種有收益模式的勉強(qiáng)能做，但這也要解決商業(yè)模式問題。”薛濤說。
