守住土壤污染防治的紅線，就是守住公眾的飲食安全和身體健康。“十三五”期間，我國(guó)將土壤污染防治工作列入環(huán)保六大重點(diǎn)工作之一。當(dāng)前，我國(guó)土壤污染防治工作面臨哪些問題？如何打破土壤污染防治瓶頸？記者日前專訪了上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司董事長(zhǎng)張益。
對(duì)話人：上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司董事長(zhǎng)張益
采訪人：中國(guó)環(huán)境報(bào)記者文雯
當(dāng)前我國(guó)土壤修復(fù)主要瓶頸是什么？
■從政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)到資金、技術(shù)、商業(yè)模式，我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)遠(yuǎn)未成熟。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：當(dāng)前我國(guó)土壤污染防治工作存在哪些問題？
張益：我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚。當(dāng)前，全國(guó)土壤環(huán)境狀況不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染十分嚴(yán)重，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)16.1%。在工礦業(yè)廢棄場(chǎng)地土壤環(huán)境問題突出的同時(shí)，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量更加令人擔(dān)憂，總體呈現(xiàn)“老債新賬、無(wú)機(jī)有機(jī)、耕田場(chǎng)地、土壤水體”等并存交錯(cuò)和復(fù)合污染的嚴(yán)峻局面。從國(guó)家層面進(jìn)一步重視土壤污染防治問題，盡快啟動(dòng)污染土壤修復(fù)工作已經(jīng)刻不容緩。
“十三五”期間，我國(guó)土壤修復(fù)仍處于起步階段，要大規(guī)模發(fā)展還有一定難度。在起步階段，不能簡(jiǎn)單求數(shù)量，而是要把產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)做牢做實(shí)。要進(jìn)一步做好土壤污染調(diào)查，做好修復(fù)技術(shù)儲(chǔ)備，做好法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)土壤修復(fù)的主要瓶頸是什么？
張益：我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)處于啟動(dòng)階段，其發(fā)展不可能一蹴而就。就目前來(lái)看，從政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)到資金、技術(shù)、商業(yè)模式，我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)遠(yuǎn)未成熟，還有很多問題亟待解決。雖然前景看好，但任重道遠(yuǎn)。
國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》中，明確了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”這一基本原則。由于土壤污染具有漸進(jìn)性和隱蔽性等特征，當(dāng)發(fā)生土壤污染引起事故時(shí)，污染企業(yè)可能已經(jīng)不存在，產(chǎn)權(quán)也早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，該由誰(shuí)來(lái)為這片污染場(chǎng)地埋單就成為一個(gè)難題。此外，大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費(fèi)用極高，由于缺乏明確的責(zé)任人，導(dǎo)致治理幾乎無(wú)法推動(dòng)。
目前，國(guó)內(nèi)污染土壤修復(fù)項(xiàng)目主要集中在城市中地段較好的建設(shè)用地上。地方政府或開發(fā)商都愿意埋單，將一些工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)后作為儲(chǔ)備土地，再進(jìn)行商業(yè)開發(fā)或住宅建設(shè)。而對(duì)于沒有商業(yè)價(jià)值的農(nóng)村污染土壤，地方政府出資修復(fù)的積極性并不高。修復(fù)企業(yè)也會(huì)重點(diǎn)選擇一些財(cái)政補(bǔ)貼多、土地開發(fā)價(jià)值高、資金缺口較小的項(xiàng)目來(lái)跟蹤。
引入“環(huán)境污染第三方治理”機(jī)制，應(yīng)是今后土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，讓造成土壤污染的企業(yè)購(gòu)買專業(yè)環(huán)保公司的污染土壤修復(fù)服務(wù)，并與環(huán)境監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理效果。
此外，相關(guān)管理體制急需轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)的行政管理體制尚不完善，體制功能發(fā)揮受到嚴(yán)重限制。土壤環(huán)境管理涉及部門眾多，包括環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等，監(jiān)管職責(zé)分散，缺乏部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的制度保障和約束機(jī)制。同時(shí)，土壤污染防治的監(jiān)督機(jī)制缺失，對(duì)污染者缺乏有效的懲治手段。當(dāng)前我國(guó)土壤污染信息的收集與公開程度，與大氣和水體環(huán)境質(zhì)量的信息收集與公開程度相差甚遠(yuǎn)，信息量的嚴(yán)重不足與信息的不公開均不利于土壤污染防治的開展。
我國(guó)土壤污染防治資金投入缺口巨大。有權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地，即使采用成本相對(duì)較低的植物修復(fù)法，其修復(fù)資金也將達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。國(guó)家用于污染土壤修復(fù)的財(cái)政資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足污染土壤修復(fù)需求，資金缺口非常之大。
我國(guó)土壤修復(fù)技術(shù)尚顯薄弱。例如，對(duì)于廣受關(guān)注的重金屬污染土壤修復(fù)，技術(shù)還處在試驗(yàn)階段，迄今為止國(guó)內(nèi)還鮮有成功的大面積重金屬污染土壤修復(fù)案例。目前小范圍內(nèi)應(yīng)用的修復(fù)技術(shù)各有弊端：物理修復(fù)方法花費(fèi)相對(duì)較大，化學(xué)修復(fù)方法容易引起土壤質(zhì)量下降，生物修復(fù)方法耗時(shí)較長(zhǎng)。因此，在污染土壤修復(fù)工程大量開展前，組織開展適用于不同類型污染土壤修復(fù)技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)十分重要。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不成熟。整個(gè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)目前基本上處于信息封閉化和競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化的狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)污染土壤修復(fù)技術(shù)種類較單一，缺乏針對(duì)性、適用性和整體性，工程應(yīng)用與裝備嚴(yán)重不足，國(guó)家層面建立技術(shù)篩選體系才剛剛起步，且缺乏對(duì)研發(fā)的支持和引導(dǎo)。此外，工程技術(shù)人才的缺乏也是亟待解決的一大難題。
土壤修復(fù)資金應(yīng)從哪里來(lái)？
■單一依賴政府財(cái)力支出不可持續(xù)，要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：您提到我國(guó)土壤污染防治資金缺口巨大，那么土壤修復(fù)資金應(yīng)從哪里來(lái)？
張益：在很多人眼中，污染土壤修復(fù)是環(huán)保行業(yè)的一塊大蛋糕。但事實(shí)上，污染土壤修復(fù)工程耗時(shí)耗力又耗資，單一依賴政府財(cái)力支出肯定不可持續(xù)。要全面打開污染土壤修復(fù)市場(chǎng)、解決資金來(lái)源，創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。
我國(guó)現(xiàn)階段污染土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓、再修復(fù)”模式，修復(fù)經(jīng)費(fèi)由土地開發(fā)商承擔(dān)。目前采用這一模式的項(xiàng)目較少，其主要弊病在于無(wú)法約束土地開發(fā)商，無(wú)法防止其將土壤修復(fù)資金挪作他用。二是“先修復(fù)、再出讓”模式，修復(fù)資金來(lái)源于財(cái)政撥款和銀行貸款。土地儲(chǔ)備中心將從搬遷企業(yè)收購(gòu)的土地，在進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)并通過驗(yàn)收后進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。我國(guó)目前大部分污染土壤修復(fù)項(xiàng)目采用的是這種商業(yè)模式。
從當(dāng)前商業(yè)模式可以看出，修復(fù)資金大多數(shù)來(lái)源于政府。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府承擔(dān)的修復(fù)資金所占比例達(dá)3/4。資金來(lái)源過度依賴于政府，特別是中央財(cái)政，缺少穩(wěn)定的支付體系，就難以形成合理的盈利模式，這在很大程度上制約著我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不明朗的情況下，地方政府對(duì)資金投入的積極性不高。一些地方政府用“真污染場(chǎng)地、假配套承諾”套取中央財(cái)政投入，各地實(shí)際投入的配套資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期。
解決資金缺口最終還是主要集中在以下4個(gè)方面：一是中央政府的財(cái)政投入；二是地方的財(cái)政投入；三是秉承“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，由污染企業(yè)承擔(dān)；四是多元化的方式，比如成立一項(xiàng)基金，或引進(jìn)PPP模式。目前來(lái)看，僅靠前三者是不夠的，而第四種資金的進(jìn)入取決于商業(yè)模式的建立。一個(gè)好的商業(yè)模式的前提是土地要有升值的空間，否則投資者很難產(chǎn)生動(dòng)力。
企業(yè)參與土壤修復(fù)項(xiàng)目的操作模式主要有兩種：一是方案設(shè)計(jì)與工程實(shí)施分離的模式，即先由專業(yè)單位進(jìn)行調(diào)查評(píng)估與修復(fù)方案設(shè)計(jì)，再由專業(yè)公司負(fù)責(zé)修復(fù)工程實(shí)施；二是工程總承包（EPC）模式，即由專業(yè)單位提供從前期調(diào)查評(píng)估到后期修復(fù)工程實(shí)施的整體服務(wù)。
但是，上述兩種模式均以工程技術(shù)服務(wù)為核心，無(wú)法有效保證土壤修復(fù)的效果與效率，特別是無(wú)法解決資金投入不足等問題。由于各種原因，采用績(jī)效合同服務(wù)的環(huán)境污染第三方治理模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域還沒有得到推廣。
環(huán)境污染第三方治理模式是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托專業(yè)公司進(jìn)行污染治理的新模式，是推進(jìn)污染土壤修復(fù)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。今后，政府將鼓勵(lì)在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域，采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方專業(yè)公司進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，綜合治理。
作為主要責(zé)任主體，政府應(yīng)從政策法規(guī)完善入手，推動(dòng)PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域應(yīng)用，以解決土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的融資、治理效果及效率等問題。
2015年，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產(chǎn)有關(guān)，耕地修復(fù)、礦山修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等占比較小。不管是PPP還是第三方治理，都要有可以預(yù)期的回報(bào)，但土壤修復(fù)難就難在這里。由于土地價(jià)值不高等原因，耕地修復(fù)和礦山修復(fù)不具備這一條件。土地預(yù)期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，其商業(yè)模式的建立才越方便。此外，土壤的分級(jí)管理也非常重要。要將土壤分級(jí)分區(qū)分類，有側(cè)重地進(jìn)行土壤修復(fù)，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
建議設(shè)立政府基金來(lái)治理土壤污染。我國(guó)需要政府出資修復(fù)的污染土壤數(shù)量巨大。一是因?yàn)閷?duì)于歷史遺留的土壤污染問題，尤其是已關(guān)停企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則去追究責(zé)任人。二是大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費(fèi)用極高，由于缺乏具體責(zé)任人，修復(fù)工程幾乎無(wú)法推動(dòng)。三是土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，這需要政府有足夠的資金，以保障評(píng)估、修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M(jìn)行。解決資金投入問題，是土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的迫切問題，設(shè)立土壤修復(fù)專項(xiàng)基金很有必要。
如何解決土壤污染防治瓶頸？
■采取五大舉措推進(jìn)土壤污染防治，并在3個(gè)層面形成合力。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：國(guó)內(nèi)外在土壤修復(fù)領(lǐng)域做過哪些探索？有哪些經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)？
張益：20世紀(jì)末，歐、美、日、澳等國(guó)家和地區(qū)紛紛加快了污染場(chǎng)地修復(fù)實(shí)踐。截至2012年11月，美國(guó)已完成超級(jí)基金場(chǎng)地修復(fù)1143塊。其中，工業(yè)污染場(chǎng)地所占比例最大，包括威斯康星州水星造船廠、科羅拉多州落基山兵工廠、新澤西州沃林頓乳膠廠等。發(fā)展中國(guó)家在各金融機(jī)構(gòu)援助下也開展了許多工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目，如印度“污染區(qū)”計(jì)劃，菲律賓垃圾山的修復(fù)和開發(fā)，保加利亞銅熔煉廠地塊污染修復(fù)等。
為召開2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)，英國(guó)在2007~2010年間，由DEC及HBR等環(huán)境修復(fù)公司主導(dǎo)，對(duì)倫敦奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)址實(shí)施了修復(fù)項(xiàng)目。這塊地曾屬于巴納化工集團(tuán)的一家生產(chǎn)氯化溶劑等化學(xué)品的工廠，土壤中主要污染物為重金屬、多環(huán)芳烴、氨及硫酸鹽等，地下水中有大量的氯乙烯。修復(fù)工程采用土壤淋洗、生物修復(fù)、固化/穩(wěn)定化技術(shù)，共修復(fù)污染土壤約200萬(wàn)噸，地下水2000萬(wàn)加侖。其中，80%的污染土壤采用了土壤淋洗技術(shù)進(jìn)行修復(fù)。
在進(jìn)行工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家多采用固化/穩(wěn)定化、熱脫附、生物修復(fù)等原位/異位修復(fù)方法。而國(guó)內(nèi)目前的污染土壤修復(fù)以異位土壤修復(fù)為主。
截至2013年底，我國(guó)至少開展了358個(gè)土壤修復(fù)項(xiàng)目，其中近60%的項(xiàng)目為工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)。我國(guó)工業(yè)污染場(chǎng)地以有機(jī)物和重金屬為主要污染物，其次是成分多樣的復(fù)合污染物。固化/穩(wěn)定化技術(shù)是我國(guó)農(nóng)田土壤修復(fù)工程中最常用的修復(fù)技術(shù)，應(yīng)用于70%以上的農(nóng)田土壤修復(fù)工程之中。但這種技術(shù)的弊端是在一定程度上破壞土壤結(jié)構(gòu)。隨著不同金屬超富集植物的不斷發(fā)現(xiàn)，植物修復(fù)有望成為降低土壤重金屬污染而保持土壤結(jié)構(gòu)的替代技術(shù)之一。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)我國(guó)土壤污染防治工作面臨的瓶頸，有什么解決對(duì)策？
張益：建議采取五大舉措來(lái)推進(jìn)土壤污染防治。
一是盡快出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在今年“兩會(huì)”記者會(huì)上指出，“土十條”文稿已基本成熟，下一步按程序報(bào)批后就可以實(shí)施。據(jù)了解，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》總的思路是：以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康為出發(fā)點(diǎn)，以保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持源頭嚴(yán)控，實(shí)行分級(jí)分類管理，強(qiáng)化科技支撐，發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)公眾參與。
二是加快推進(jìn)立法進(jìn)程。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已將土壤環(huán)境保護(hù)列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同相關(guān)部門成立了土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組以及相應(yīng)的專家組。經(jīng)過近兩年的努力，目前已初步形成法律草案。
三是開展土壤污染狀況詳查。在本次土壤污染狀況調(diào)查基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)部將會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委等部門組織開展土壤污染狀況詳查，進(jìn)一步摸清土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。目前已初步形成總體實(shí)施方案。
四是實(shí)施土壤修復(fù)工程。國(guó)家將在典型地區(qū)組織開展土壤污染治理試點(diǎn)示范，逐步建立土壤污染治理修復(fù)技術(shù)體系，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)污染土壤修復(fù)。
五是加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管。國(guó)家將強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管職能，建立土壤污染責(zé)任終身追究機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)涉重金屬企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處理情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格管控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)投入品亂用、濫用問題，規(guī)范危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、轉(zhuǎn)移、運(yùn)輸和處理處置活動(dòng)，以防止造成新的土壤污染。
同時(shí)，應(yīng)在3個(gè)層面形成合力。
政府層面，多措并舉，扶持發(fā)展。現(xiàn)階段，盡快建立完善的政策標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立專項(xiàng)的信托基金、界定合理的責(zé)任主體、形成創(chuàng)新的商業(yè)模式、開發(fā)適宜的技術(shù)裝備等，是促進(jìn)我國(guó)土壤污染修復(fù)市場(chǎng)發(fā)展，逐步解決法律、資金和技術(shù)等難題，保障其健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
企業(yè)層面，參與競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展壯大。預(yù)計(jì)經(jīng)過5年左右大浪淘沙的洗禮后，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)會(huì)逐步形成相對(duì)于其他環(huán)保領(lǐng)域更高的行業(yè)集中度。同時(shí)，先進(jìn)的成套技術(shù)和裝備、強(qiáng)大的投融資和工程管理能力、良好的政府關(guān)系和內(nèi)部機(jī)制，是企業(yè)在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái)并做大做強(qiáng)的前提條件。
公眾層面，提升意識(shí)，推動(dòng)防治。作為土壤污染的直接受害者及治理結(jié)果的受益者，社會(huì)公眾一方面要加強(qiáng)對(duì)土壤環(huán)境污染、政府不作為等方面的監(jiān)管；另一方面要對(duì)土壤修復(fù)事業(yè)給予充分理解與支持。與此同時(shí)，政府也要加強(qiáng)土壤污染防治的宣傳、教育，提高公眾保護(hù)土壤環(huán)境的意識(shí)。
通過五大舉措和3個(gè)合力的逐步培育和形成，我國(guó)土壤污染防治行業(yè)的美好明天非常值得期待。
