近兩年，各地水務(wù)PPP（公私合作模式：Public-private Partnership）項(xiàng)目紛紛快速上馬。但投資熱情過(guò)高也使個(gè)別項(xiàng)目也存在低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，可能影響環(huán)境整治實(shí)效。如何保障企業(yè)合理的投資收益，實(shí)現(xiàn)多方共贏，推動(dòng)行業(yè)良性健康發(fā)展，是業(yè)內(nèi)以及政府相關(guān)部門(mén)需要解決的問(wèn)題。
水務(wù)PPP駛上“快車道”
2015年各地推出項(xiàng)目近2000項(xiàng)、總投資超3萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，其中環(huán)保PPP項(xiàng)目比例較大。從項(xiàng)目構(gòu)成來(lái)看，水務(wù)項(xiàng)目數(shù)量明顯高于固廢、土壤、大氣等項(xiàng)目，主要包括供水、再生水、污水處理等。
記者采訪多位環(huán)保領(lǐng)域企業(yè)負(fù)責(zé)人，他們表示，隨著“大氣十條”和“水十條”的出臺(tái)，和即將出臺(tái)的“土十條”等政策利好，以及較為穩(wěn)定的投資收益，“十三五”時(shí)期，各界仍然看好環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。
水務(wù)項(xiàng)目成為一些企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的開(kāi)拓領(lǐng)域。去年以來(lái)，一些行業(yè)外企業(yè)紛紛進(jìn)軍環(huán)保行業(yè)，有的國(guó)企也因?yàn)闃I(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的需要借助資本的優(yōu)勢(shì)競(jìng)相涌入環(huán)保行業(yè)，比如中國(guó)石化、中國(guó)鐵建、葛洲壩集團(tuán)等都開(kāi)始跨界布局環(huán)保市場(chǎng)。
業(yè)內(nèi)人士分析，2014年以后，水務(wù)PPP市場(chǎng)火爆的主要原因有幾個(gè)：政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，充分釋放市場(chǎng)活力；財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革以后，對(duì)項(xiàng)目操作進(jìn)行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，制定了明確的開(kāi)發(fā)路線圖；不少地方在項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與政府預(yù)算銜接，在機(jī)制上保障了投資者合理合法回報(bào)。
在近日E20環(huán)境平臺(tái)主辦的“2016水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人薛濤說(shuō)，新環(huán)保法強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，PPP主戰(zhàn)場(chǎng)基本都是地方政府的事權(quán)范圍。市政和環(huán)境領(lǐng)域基本依賴地方政府支出，因此環(huán)保企業(yè)最關(guān)心地方財(cái)政情況。
在北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)磚廠村鎮(zhèn)，在建的全地下封閉再生水廠就是一個(gè)PPP項(xiàng)目。據(jù)項(xiàng)目建設(shè)方負(fù)責(zé)人、中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)華北業(yè)務(wù)區(qū)總經(jīng)理李濤說(shuō)介紹，這次合作實(shí)現(xiàn)了政府、國(guó)企、民企的共贏。PPP就像是一場(chǎng)婚姻，政府和企業(yè)都要將彼此當(dāng)成一家人看待，一起都為項(xiàng)目使勁。
作為環(huán)保領(lǐng)域最早試水PPP的企業(yè)，北京碧水源科技公司已陸續(xù)建立了40余家PPP合資企業(yè)。2012年，碧水源與云南城投合作成立云南水務(wù)，僅用3年多時(shí)間即在香港成功上市。碧水源集團(tuán)董事長(zhǎng)文劍平認(rèn)為，PPP模式的目標(biāo)應(yīng)該是改善政府融資渠道，支持社會(huì)尤其是民營(yíng)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，不是簡(jiǎn)單的1＋1=2。
過(guò)快過(guò)熱發(fā)展令業(yè)界擔(dān)心
行業(yè)過(guò)熱的現(xiàn)象令業(yè)內(nèi)人士有些擔(dān)心：大量資本的涌入促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為環(huán)保行業(yè)帶來(lái)了一股新的動(dòng)力，但是資本放大了行業(yè)成長(zhǎng)的預(yù)期，過(guò)快發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)一些隱患。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞認(rèn)為，過(guò)熱的資本會(huì)讓環(huán)保行業(yè)存在“虛火”，容易產(chǎn)生不理性的行為。當(dāng)前資本界對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域預(yù)期過(guò)高，實(shí)際上傳統(tǒng)環(huán)保業(yè)務(wù)的市場(chǎng)尚不成熟，要找到好的標(biāo)的存在一定困難。
桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波說(shuō)，未來(lái)三年，中國(guó)或?qū)⒊蔀槿蜃畲蟮腜PP市場(chǎng)。但當(dāng)下PPP項(xiàng)目簽約僅30％左右，簽約項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行投資的僅約50％，進(jìn)展遠(yuǎn)低于預(yù)期。
業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，當(dāng)前PPP問(wèn)題主要集中在土地風(fēng)險(xiǎn)、不合理低價(jià)中標(biāo)、合作過(guò)程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)多等。“特別是在外來(lái)資本的沖擊下，最容易出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。不少中小型環(huán)保企業(yè)也有可能步入地下中標(biāo)的怪圈。”趙笠鈞說(shuō)。PPP模式并未能杜絕市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，相反，一些環(huán)保PPP項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施過(guò)程中，惡性競(jìng)爭(zhēng)日趨嚴(yán)重，低價(jià)中標(biāo)事件頻頻發(fā)生。
“PPP現(xiàn)在出現(xiàn)了很多門(mén)不當(dāng)、戶不對(duì)的結(jié)合，低價(jià)中標(biāo)就是其中一類。政府招標(biāo)時(shí)若一味降低資金需求和技術(shù)門(mén)檻，會(huì)導(dǎo)致處理的污水不達(dá)標(biāo)，引發(fā)黑臭水體，治污目標(biāo)沒(méi)達(dá)到，反而變成集中式排污。”文劍平說(shuō)。
此外，違約、欠款、價(jià)格問(wèn)題等也常常造成社會(huì)資本的信心不足。
配套改革措施須跟上
在中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程中，如何創(chuàng)新利用社會(huì)資本促進(jìn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展中的一大主題。怎樣把政府意愿和市場(chǎng)活力有機(jī)結(jié)合，如何把政府發(fā)展規(guī)劃與市場(chǎng)的創(chuàng)新和能力相結(jié)合，是未來(lái)發(fā)展必須要解決好的一個(gè)問(wèn)題。
財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心副主任焦小平在“2016水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上說(shuō)，如今，PPP模式已拓展為一種市場(chǎng)化、社會(huì)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給管理方式，成為創(chuàng)新發(fā)展“新引擎”，被賦予新內(nèi)涵。
“PPP核心理念就是打破壟斷，反對(duì)地域和所有制歧視。我們希望通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在中國(guó)能形成真正的公共服務(wù)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)一體化的綜合運(yùn)營(yíng)商。”焦小平說(shuō)。
對(duì)社會(huì)資本而言，PPP是一種有償、長(zhǎng)期、分期收回投資的商業(yè)行為。如何保障企業(yè)收回長(zhǎng)期投資也是企業(yè)家關(guān)心的問(wèn)題。對(duì)此，焦小平表示，PPP的發(fā)展需要健全的市場(chǎng)環(huán)境以及行政、財(cái)政、投融資體制改革配套。在這次PPP改革中，PPP項(xiàng)目支付機(jī)制進(jìn)行了擴(kuò)圍，除了使用者付費(fèi)外，又增加了政府付費(fèi)，采取政府和使用者混合付費(fèi)兩種機(jī)制，把政府的錢(qián)袋子和政府在項(xiàng)目合同中支出責(zé)任掛鉤，因此財(cái)政體制改革必須跟上。
環(huán)保領(lǐng)域企業(yè)負(fù)責(zé)人及專家普遍認(rèn)為，PPP模式需要幾大要素保證實(shí)施：首先要公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。即民營(yíng)企業(yè)、改制的國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)；其二，把風(fēng)險(xiǎn)和收益掛鉤，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；其三，全生命周期合作，即把設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行整體優(yōu)化；最后，做到按效付費(fèi)，把項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與績(jī)效掛鉤。
業(yè)內(nèi)人士建議，從立法、政策制定以及操作執(zhí)行層面的操作指南、合同指南和標(biāo)準(zhǔn)體系等方面建立架構(gòu)和細(xì)則。同時(shí)，政府各部門(mén)分工協(xié)作、優(yōu)化服務(wù)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)用好第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)力量。
社會(huì)資本的社會(huì)責(zé)任意識(shí)也必不可少。趙笠鈞建議，一方面資本的進(jìn)入應(yīng)更加理性，從事環(huán)保行業(yè)的投資不能僅僅是對(duì)賭協(xié)議式的財(cái)務(wù)型投資，投資者需要對(duì)行業(yè)有更為深入的理解，展開(kāi)戰(zhàn)略型投資才能更有益于行業(yè)發(fā)展，同時(shí)注重投資對(duì)市場(chǎng)有清醒判斷、布局未來(lái)的環(huán)保企業(yè)。另一方面，未來(lái)應(yīng)該加強(qiáng)技術(shù)、自身能力建設(shè)，以及行業(yè)企業(yè)間的融通。
“當(dāng)前PPP落地率仍不高，民營(yíng)企業(yè)參與度仍不夠，但我相信民營(yíng)資本5年之后會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域全面崛起。”焦小平說(shuō)。(記者 關(guān)桂峰)
