馮慶 包存寬
一邊是城市蓄水河段水波瀲滟、風(fēng)光旖旎；一邊是被截水的河段水面干涸、河床裸露。一邊是引水進(jìn)城以解城市缺水的瓶頸；一邊則以解渴之水大手筆規(guī)劃所謂生態(tài)水景，甚至在本來就缺水地區(qū)打造水城。有媒體近日報道，在北方多個缺水城市，圈水造景念歪生態(tài)經(jīng)。這一現(xiàn)象值得深思。
縱觀城市的誕生與發(fā)展，從逐水草而居到沿河而建，眾多古代城市要么是人們有效利用水資源，發(fā)揮其供水、航運(yùn)等功能的結(jié)果，如隨京杭大運(yùn)河而興衰的揚(yáng)州；要么是人們有效應(yīng)對洪澇災(zāi)害的治水成果，如黃泛平原的菏澤、睢縣。水城是人與自然力相互作用的產(chǎn)物，是人類適應(yīng)自然、利用自然的成果體現(xiàn)。如今，新建的水城中不乏成功案例，實(shí)現(xiàn)了水的自然過程與城市人居環(huán)境結(jié)合，形成了穩(wěn)定和諧、具有多樣性與活力的城市空間，提升了城市品質(zhì)。但由于人們觀念、意識、認(rèn)知上的不足，水景區(qū)地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，尤其是部分領(lǐng)導(dǎo)畸形的政績觀驅(qū)使，也有相當(dāng)一部分城市步入水城建設(shè)誤區(qū)。
首先，水體功能發(fā)揮單一化、片面化。只看中水體景觀表面、局部、短期的視覺效果，忽視了水體在給排水、污水處理、防洪排澇等其他方面的綜合功能。
其次，對水資源承載力及水環(huán)境的約束條件考慮不足。不綜合考慮城市氣候特點(diǎn)、水質(zhì)水量、用水供需、區(qū)域均衡配置等問題，只顧政績或眼前利益、局部利益，忽視了城市發(fā)展的整體性、可持續(xù)性以及地區(qū)公平性等問題。
第三，不符合城市作為自然—社會—經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律。建設(shè)中設(shè)立不恰當(dāng)?shù)亩ㄎ慌c發(fā)展目標(biāo)，尤其是打著生態(tài)、環(huán)保旗號實(shí)施破壞生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目，違背自然規(guī)律盲目建設(shè)。
如今，水資源短缺與城市需水量增長、短期水景效益與長期水景維護(hù)損耗等矛盾日益突出；上游與下游水資源分配不均，不同流域、不同地區(qū)水資源條件及承載力水平差異巨大等問題日益凸顯。城市水危機(jī)逼近，走出水城建設(shè)誤區(qū)，刻不容緩。
2015年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，“完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度”。剛剛發(fā)布的《國家國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確，“根據(jù)資源環(huán)境承載力調(diào)節(jié)城市規(guī)模，實(shí)行綠色規(guī)劃、設(shè)計、施工標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施生態(tài)廊道建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，建設(shè)綠色城市”。包括規(guī)劃環(huán)評在內(nèi)的整個戰(zhàn)略環(huán)境評價制度，是一項(xiàng)從政策、規(guī)劃、計劃決策的源頭預(yù)防資源環(huán)境與生態(tài)問題產(chǎn)生、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策工具和重要途徑。筆者認(rèn)為，倚重規(guī)劃環(huán)評，可有效遏制水城之濫。城市水資源的利用應(yīng)該在區(qū)域發(fā)展背景下，依托城市規(guī)劃與城市的整體設(shè)計，將水資源的利用與城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合。在制定城市發(fā)展政策、計劃、規(guī)劃時同步開展環(huán)境評價工作，可以從源頭有效避免水城建設(shè)問題。
水城建設(shè)的取與舍，應(yīng)考慮水資源承載力、水資源利用成本的經(jīng)濟(jì)可承受性、水資源作為必需的公共物品供給的社會可接受性3方面情況。其中，水資源承載力是基礎(chǔ)，包括城市水環(huán)境系統(tǒng)穩(wěn)定性、生活生產(chǎn)基本用水的持續(xù)供應(yīng)能力、水文化傳承發(fā)展與水景觀的要求，以及擴(kuò)展到城市以外的更大區(qū)域范圍的水環(huán)境系統(tǒng)安全性等。水資源利用成本的經(jīng)濟(jì)可承受性，包括城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與未來發(fā)展目標(biāo)要求、水城建設(shè)近期與遠(yuǎn)期的經(jīng)濟(jì)效益、不同替代方案下的經(jīng)濟(jì)效益可承受性等。資源作為必需的公共物品供給的社會可接受性，包含廣大普通群眾、基層組織和各類社會組織等主體，既包括本地區(qū)和周邊地區(qū)，也包括當(dāng)代人和下一代人對水資源相關(guān)政策、規(guī)劃的接受程度等。
筆者認(rèn)為，在缺水地區(qū)，應(yīng)開展相關(guān)城市規(guī)劃環(huán)評，尤其需充分考慮以下問題：
一要有全面的水資源與水環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價。這些調(diào)查既要包括地質(zhì)、氣象、水文等自然要素，也要包括用水、供水、土地利用、水污染、歷史文化等經(jīng)濟(jì)社會人文要素。
二要開展水資源區(qū)域環(huán)境承載力系統(tǒng)分析評價。要考慮水資源的競爭性利用是否會導(dǎo)致其他生態(tài)問題，是否合理利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，是否加劇稀缺資源的利用矛盾，是否有效利用降水資源與中水，是否有助于水文化的歷史傳承等。
三要對城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查。要明確水網(wǎng)建設(shè)對城市生態(tài)系統(tǒng)的直接和間接影響。考慮施工期及建成后對城市地表及地下水、城市工程地質(zhì)、綠地系統(tǒng)、土地利用重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的影響。充分認(rèn)識突發(fā)自然災(zāi)害、污染事件等對水生態(tài)、水安全帶來的風(fēng)險。評價要充分考慮水網(wǎng)建設(shè)對近期與遠(yuǎn)期、近水域與遠(yuǎn)離水域、城市與周邊區(qū)域、上游與下游等不同時空尺度的影響。
四要開展水網(wǎng)布局與城市相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析，包括水網(wǎng)布局與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、土地利用、功能區(qū)劃產(chǎn)業(yè)、居民生活等的協(xié)調(diào)關(guān)系。水網(wǎng)布局不能對城市其他功能區(qū)的功能構(gòu)成影響。通過規(guī)劃環(huán)評，促使城市發(fā)展總體規(guī)劃考慮不同規(guī)模尺度、南北方差異、平原與山區(qū)差異。要將水資源安全及水環(huán)境評估結(jié)論作為缺水城市的規(guī)劃依據(jù)。將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念融入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程。
水作為城市及地區(qū)發(fā)展最為緊缺、最為敏感的要素，凡涉及水的政策、計劃和規(guī)劃，尤其是涉及缺水城市和地區(qū)的，理當(dāng)成為規(guī)劃環(huán)評的重點(diǎn)內(nèi)容。不僅要發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評對水資源、水環(huán)境問題的源頭控制作用，也要保障城市建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施、降低項(xiàng)目運(yùn)行與維護(hù)成本。同時，要吸納各利益相關(guān)者參與到政策、計劃、規(guī)劃制定過程中，形成政府、企業(yè)、社會共同推進(jìn)水資源科學(xué)開發(fā)、合理調(diào)配、節(jié)約使用、高效利用，全面提升水安全保障能力。
馮慶，昆明學(xué)院副教授；包存寬，復(fù)旦大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師
