摘要：BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓，build-operte-transfer)模式是將城市基礎(chǔ)設(shè)施引進(jìn)民間資本和市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，現(xiàn)已成為吸引國(guó)內(nèi)外直接投資基礎(chǔ)設(shè)施的有效手段。通過(guò)BOT融資模式在某公用事業(yè)自來(lái)水項(xiàng)目中的具體實(shí)踐和應(yīng)用，分析了BOT模式在運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)用，闡述了新融資模式在現(xiàn)代化水廠運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐中的關(guān)鍵做法。
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施開始引進(jìn)民間資本和市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。就水務(wù)市場(chǎng)而言， 是一個(gè)既封閉又壟斷的市場(chǎng)，同時(shí)又是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)很小、持續(xù)盈利、現(xiàn)金流穩(wěn)定的市場(chǎng)。推進(jìn)城市供水企業(yè)的市場(chǎng)化改革，吸收外資和國(guó)內(nèi)各種資金投入到城市供水、排水、原水建設(shè)事業(yè)，形成多元化投資主體、適度競(jìng)爭(zhēng)、高效低耗的水務(wù)經(jīng)營(yíng)體制，是當(dāng)前供水企業(yè)體制改革的重要任務(wù)。
由于BOT項(xiàng)目的最終所有權(quán)屬于政府，保證了國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主權(quán)，因此，BOT已經(jīng)成為吸引國(guó)內(nèi)外直接投資基礎(chǔ)設(shè)施的有效手段。上海郊區(qū)率先實(shí)施推進(jìn)的BOT模式經(jīng)營(yíng)的某自來(lái)水廠，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐和磨礪，項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益已逐漸凸顯。本文分析了該項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中存在的一些問(wèn)題和對(duì)策。
1.背景
1998年，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的要求， 城市化和環(huán)境污染等問(wèn)題隨之產(chǎn)生，早先建設(shè)的水廠存在分散，規(guī)模小、無(wú)水源保護(hù)、水質(zhì)差、各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案落后等問(wèn)題，城市公共安全及供水形勢(shì)矛盾日趨突出;居民和工業(yè)用水需求的極大增加，使得基礎(chǔ)設(shè)施投資劇增，國(guó)家公共部門的投資已難以滿足需求。上海作為國(guó)內(nèi)城市供水集約化的試驗(yàn)點(diǎn)，在郊區(qū)率先實(shí)施了集約化供水模式。
2.BOT模式的應(yīng)用特點(diǎn)
(1)減少了政府對(duì)項(xiàng)目初始投入籌措資金的壓力。政府資本在項(xiàng)目融資中占10%(原是100%)，因此，在為城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)中，1元的政府資本就可直接拉動(dòng)9元的社會(huì)資本，杠桿效應(yīng)十分明顯。政府只需與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式將涉及融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)設(shè)施的責(zé)任轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司。
(2)通過(guò)公開招投標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引進(jìn)建設(shè)和管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及新技術(shù)，提高了管理水平，降低了運(yùn)營(yíng)成本，減少了政府的財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政壓力，同時(shí)，通過(guò)委托專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行規(guī)范化的運(yùn)作，有利于項(xiàng)目的最佳選擇及順利實(shí)施。
(3)打破了長(zhǎng)期以來(lái)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，解決了自來(lái)水覆蓋率不高，水費(fèi)不能補(bǔ)償運(yùn)行成本等問(wèn)題，供水行業(yè)走向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了自身的良性循環(huán)，為自來(lái)水成為商品提供了借鑒。
3.BOT模式運(yùn)作的關(guān)鍵問(wèn)題
BOT模式的發(fā)展?jié)摿薮箫@而易見，關(guān)鍵問(wèn)題是投資的風(fēng)險(xiǎn)判斷及回報(bào)是否能使投資者和政府實(shí)現(xiàn)雙贏， 即是否能讓投資者及時(shí)回收成本并得到滿意的投資回報(bào)，同時(shí)政府能夠在不增加實(shí)際財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。與大多數(shù)BOT模式相比，公用事業(yè)自來(lái)水項(xiàng)目在運(yùn)作模式過(guò)程中有著相同點(diǎn)，本文分析了上海某自來(lái)水項(xiàng)目的具體實(shí)踐和應(yīng)用。
3.1 積極與當(dāng)?shù)卣愫脜f(xié)作
相對(duì)其他項(xiàng)目，BOT項(xiàng)目更多地需要依靠地方政府的支持，所以在建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目公司要積極主動(dòng)同地方政府建立良好的關(guān)系，尋求更多的支持和幫助。項(xiàng)目公司通過(guò)談判，要求當(dāng)?shù)卣诹λ芗暗姆秶鷥?nèi)，給予最大程度的優(yōu)惠政策和保障措施，并配合解決諸如征地拆遷、公路地下管線協(xié)調(diào)，河道施工管理、各職能部門的審批報(bào)批、竣工驗(yàn)收等問(wèn)題，縮減項(xiàng)目的前期費(fèi)用和工程施工期。
在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不斷與地方政府溝通項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況。自來(lái)水行業(yè)屬于市政公益事業(yè)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期均可享受國(guó)家和地方的優(yōu)惠政策，尤其是運(yùn)營(yíng)期間的稅收政策應(yīng)該給予明確，因?yàn)檫@將直接影響到投資效益的測(cè)算和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。本案例中，公司的補(bǔ)貼收入為稅收返回，每年的稅收返回政策會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的確定相應(yīng)調(diào)整。
3.2 正確處理企業(yè)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一性
供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)還在于供水經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性、安全性和非排它性。穩(wěn)定性、安全性是人所共知的特征，非排它性是指供水企業(yè)不能自行挑選用戶，不能限制用戶(供水是政府職能)，不能以效益問(wèn)題、資金問(wèn)題縮減產(chǎn)量和減少投資，要保障城市發(fā)展建設(shè)、市民生產(chǎn)生活對(duì)供水的需求。
如果在其他完全競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)，B O T經(jīng)營(yíng)模式可以是“誰(shuí)投資，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”。在城市供水行業(yè)，BOT的投資者必須正確認(rèn)識(shí)企業(yè)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一性。多年來(lái)，公司不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，降本增效，靈活采取了條塊結(jié)合、屬地創(chuàng)建的模式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共發(fā)展。
3.3 合理界定BOT建設(shè)、運(yùn)營(yíng)范圍
(1)BOT建設(shè)范圍的界定，要結(jié)合案例特點(diǎn)。該項(xiàng)目根據(jù)初步設(shè)計(jì)內(nèi)容和雙方達(dá)成的協(xié)議，建設(shè)范圍包括取水口、取水泵站、7.6公里渾水管道、凈水廠、103公里凈水輸水管網(wǎng)、6座水庫(kù)增壓泵站。一期建成后，凈水管網(wǎng)和增壓泵站由當(dāng)?shù)卣芾?，資產(chǎn)歸屬項(xiàng)目公司。結(jié)合一期BOT建設(shè)工程的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)技術(shù)對(duì)比和方案比較以及財(cái)務(wù)測(cè)算，二期擴(kuò)建工程以凈水廠出口為界，仍采用BOT由項(xiàng)目公司運(yùn)行，而清水管線則采用BT 模式，即：建設(shè) - 移交。
(2)在運(yùn)營(yíng)管理范圍上的界定，通過(guò)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)對(duì)比分析，對(duì)兩個(gè)方案進(jìn)行了比較，一是以凈水廠出口為運(yùn)營(yíng)管理分界面，一是以增壓泵站出口為運(yùn)營(yíng)管理分界面，考慮到今后系統(tǒng)的調(diào)度運(yùn)行統(tǒng)一管理，和今后用戶接管的增加、調(diào)整，采取了方案一。
3.4 BOT經(jīng)營(yíng)水價(jià)和水量的確定
水量與水質(zhì)指標(biāo)是技術(shù)層面最核心的要素，是特許協(xié)議的關(guān)鍵參數(shù)，也是關(guān)系到項(xiàng)目能否正常運(yùn)營(yíng)、投資能否順利回收的技術(shù)關(guān)鍵。項(xiàng)目公司采取了保本水價(jià)及超額水價(jià)。
(1)合理定價(jià)。首先雙方要明確規(guī)定資產(chǎn)移交的范圍。工程投資和售水價(jià)格是主要問(wèn)題，項(xiàng)目的總投資(不包括建設(shè)期利息)計(jì)入水價(jià)，以此可以得出保本水量，并且以此作為水價(jià)的計(jì)算基礎(chǔ)。而水價(jià)由規(guī)定水量?jī)r(jià)格和超供水量?jī)r(jià)格兩部分組成，在特許期是一個(gè)平均值，除調(diào)價(jià)公式規(guī)定的調(diào)整因素及規(guī)定水量發(fā)生調(diào)整外，水價(jià)不再做調(diào)整。
(2)確定規(guī)定水量和超供水量。按市場(chǎng)化運(yùn)作和公益性相結(jié)合的原則，通過(guò)資金來(lái)源(按貸款70%，資本金30%測(cè)算)、年經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和制水成本等進(jìn)行財(cái)務(wù)分析：假定項(xiàng)目計(jì)算期30年，基準(zhǔn)投資回收年限15年，基準(zhǔn)投資利潤(rùn)率6%，結(jié)合借款利息、物價(jià)水平的變動(dòng)、稅金及附加等，預(yù)測(cè)出成本費(fèi)用、生產(chǎn)成本和售水單價(jià)， 得出盈虧平衡點(diǎn)(BEP)為68.39%，項(xiàng)目在達(dá)到一期設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力(20萬(wàn)噸/天)的68.39%，即生產(chǎn)能力達(dá)到13.68萬(wàn)噸/天后(即規(guī)定水量)，企業(yè)就能保本。
(3)建立水價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。國(guó)外對(duì)城鎮(zhèn)供水企業(yè)的調(diào)價(jià)，除正常合理的因素調(diào)價(jià)外，還要根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的平均勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的比率，相應(yīng)降低調(diào)價(jià)幅度。如本案例的自來(lái)水項(xiàng)目中的水價(jià)由電費(fèi)、藥劑費(fèi)、勞動(dòng)力價(jià)格、污泥處理費(fèi)以及原水污染等多因素變化而調(diào)整規(guī)定水量的單位水價(jià)及超供水量的單位水價(jià)。投資公司在2011年新建了二期供水工程20萬(wàn)噸/天，并于2013年投入商業(yè)運(yùn)行，按照初步設(shè)計(jì)評(píng)審報(bào)告、工程實(shí)施情況和雙方約定，該部分資產(chǎn)計(jì)入水價(jià)，從一期運(yùn)行至今的9年中，水價(jià)調(diào)整了3次。
3.5水價(jià)費(fèi)用支付擔(dān)保
公司與政府簽訂了一份《購(gòu)買協(xié)議》，作為《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的附件，承諾以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格購(gòu)買項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)。而簽訂協(xié)議的通常是一家具有政府背景的國(guó)有公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。
在初期經(jīng)營(yíng)中，政府指定的購(gòu)買企業(yè)方不能及時(shí)支付一期項(xiàng)目的水費(fèi)，如在繳納了電費(fèi)等代扣款后，賬面余額不足，導(dǎo)致拖欠職工工資、大修理等運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。項(xiàng)目公司在二期工程中采用了銀行保函擔(dān)保和第三方保證擔(dān)保兩種擔(dān)保方式，對(duì)督促付費(fèi)企業(yè)及時(shí)支付水費(fèi)起到了積極作用，降低了支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。
3.6運(yùn)營(yíng)公司專業(yè)化管理
運(yùn)營(yíng)管理是BOT項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵，是投資者和歸還貸款、回收成本、獲取利潤(rùn)和上繳稅收的重要環(huán)節(jié)，直接影響投資者的還貸壓力和盈利水平。特許權(quán)合同在沒有發(fā)生特許期提前終止或延期的情況下，特許期長(zhǎng)達(dá)30年。本案例為2年建設(shè)期，28年運(yùn)營(yíng)期，在長(zhǎng)達(dá)15年的基準(zhǔn)投資回收期間，投資方需承擔(dān)各項(xiàng)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)， 經(jīng)營(yíng)收入用于償還項(xiàng)目貸款本息，支付運(yùn)營(yíng)成本，收回投資，余下的時(shí)間才為獲利期。運(yùn)營(yíng)期越長(zhǎng)，凈水廠的設(shè)備更新、大修等就會(huì)逐漸增多，人工成本、藥劑費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)也會(huì)逐年增加，該項(xiàng)目公司依托上海城投大型國(guó)有企業(yè)的管理優(yōu)勢(shì)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)手段，委托專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行管理。
4.結(jié)語(yǔ)
上海郊區(qū)某BOT融資項(xiàng)目在近幾年運(yùn)營(yíng)管理中得到了充分實(shí)踐，最明顯的是投資回收年限，預(yù)測(cè)自建設(shè)期15.5年，現(xiàn)已提前7年實(shí)現(xiàn)。目前，項(xiàng)目的二期工程也已竣工并投入試運(yùn)營(yíng)，作為一期工程的延續(xù)，建成后的供水產(chǎn)量成為影響制水成本及制水定價(jià)的另一個(gè)重要因素。該項(xiàng)目提升了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。需補(bǔ)充的一點(diǎn)是，在簽訂BOT特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，應(yīng)在法律和技術(shù)方面全面慎重考慮。
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和水務(wù)市場(chǎng)的規(guī)劃，我國(guó)政府將公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)來(lái)謀求發(fā)展將會(huì)越來(lái)越多地運(yùn)用。新融資模式的實(shí)踐給城市基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)帶來(lái)了新的機(jī)遇，相信隨著法律法規(guī)的不斷完善、國(guó)家政策的有力執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步積累，新融資模式將會(huì)得到持續(xù)健康的發(fā)展。
