中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|齊添
環(huán)保產(chǎn)業(yè)新模式
所謂環(huán)境污染第三方治理，是通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購(gòu)買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，來提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。
繼十八屆三中全會(huì)明確提出要推行環(huán)境污染第三方治理后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化，在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購(gòu)買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。
“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場(chǎng)化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對(duì)集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)文一波如是說。
文一波還指出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，工業(yè)污染已占污染總量70%以上，成為我國(guó)環(huán)境污染的主要根源。究其原因，主要是我國(guó)工業(yè)污染治理依然沿用“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題，難以從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度建立有利于環(huán)境保護(hù)的自我約束機(jī)制。為此，十八屆三中全會(huì)明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，從根本上將工業(yè)污染治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;污染者付費(fèi)、第三方治理”。“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場(chǎng)化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對(duì)集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平，同時(shí)權(quán)責(zé)明晰，便于環(huán)保部門監(jiān)管。”
第三方治污推廣還有問題
每年全國(guó)兩會(huì)前夕，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)的企業(yè)家們提交的團(tuán)體提案都會(huì)如期發(fā)布。他們?cè)诮张e辦的全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)組織的環(huán)保企業(yè)家媒體見面會(huì)上發(fā)布的提案中，對(duì)第三方治理以及推動(dòng)PPP模式等方面都有所提及。
由此可見，我國(guó)在推行第三方治污模式的路上正昂首闊步地前進(jìn)著。但是，由于排污企業(yè)環(huán)保投入不足、第三方和排污主體責(zé)任明晰難、委托治理稅費(fèi)征收增加了全社會(huì)污染治理成本等原因，環(huán)境污染第三方治理的推廣還存在困難。
排污與治污企業(yè)要共同成長(zhǎng)
環(huán)境商會(huì)在提案中指出，排污企業(yè)環(huán)保投入不足，沒有主動(dòng)達(dá)標(biāo)排放的意愿。法規(guī)和經(jīng)濟(jì)杠桿是環(huán)境成本內(nèi)部化的兩個(gè)重要工具，但在當(dāng)前地方環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)的大背景下，企業(yè)逐利本性使得環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行支出有限。
對(duì)此問題，提案建議，要利用經(jīng)濟(jì)手段嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管。在推進(jìn)總量控制前提下的排污權(quán)交易等制度的建立，使企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本控制與環(huán)境治理、環(huán)境懲罰成本聯(lián)動(dòng)，通過經(jīng)濟(jì)杠桿拉動(dòng)企業(yè)積極開展污染物減排。嚴(yán)格落實(shí)新環(huán)保法的相關(guān)環(huán)境執(zhí)法要求，政府主管部門完善監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度以強(qiáng)化企業(yè)污染排放監(jiān)管，將環(huán)保信息持續(xù)納入全國(guó)金融行業(yè)征信系統(tǒng)。
除此之外，環(huán)境商會(huì)在提案中還指出，隨著《關(guān)于廢止（環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法）的決定》實(shí)施，從行政審批角度降低了污染治理專業(yè)企業(yè)進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的門檻。但是我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)整體處于快速發(fā)展時(shí)期，中小型環(huán)境服務(wù)運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)及環(huán)境管理水平參差不齊，部分企業(yè)以降低環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)為代價(jià)，刻意壓低環(huán)境服務(wù)價(jià)格以搶占市場(chǎng)，污染企業(yè)選取委托合作方時(shí)缺乏有效的判斷依據(jù)，低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)屢見不鮮,擾亂和破壞了行業(yè)秩序，不利于國(guó)內(nèi)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
所以，環(huán)境商會(huì)在提案中建議，應(yīng)完善第三方治理主體的社會(huì)評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等平臺(tái)的作用，逐步在行業(yè)內(nèi)建立基于項(xiàng)目業(yè)績(jī)的信用評(píng)價(jià)體系，包括行業(yè)“黑名單”及“推薦名單”的誠(chéng)信體系等，形成全國(guó)第三方服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。
權(quán)責(zé)劃分要明確
業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)境污染第三方治理還缺少法律依據(jù)支持，對(duì)于排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，誰(shuí)來承擔(dān)法律責(zé)任問題還沒有明確規(guī)定。“排污企業(yè)認(rèn)為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達(dá)標(biāo)，則應(yīng)由第三方治理企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；地方環(huán)保局認(rèn)為依法應(yīng)該對(duì)排污企業(yè)追責(zé)，但又不能放棄對(duì)第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故。”湖南省懷化市環(huán)保局副局長(zhǎng)黎群說。
黎群認(rèn)為，“對(duì)于排污企業(yè)來說，一旦將環(huán)境污染治理交由第三方環(huán)保公司來治理，則相當(dāng)于給對(duì)方留了‘后門’，一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。如果排污不達(dá)標(biāo)，將面臨罰款；還會(huì)影響正常生產(chǎn)，造成經(jīng)濟(jì)損失；一旦造成重大環(huán)境污染事故，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。目前對(duì)于第三方治污企業(yè)還缺少相應(yīng)的約束措施，這是許多排污企業(yè)不愿意選擇第三方進(jìn)行環(huán)境治理的重要原因之一。”
博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“博天環(huán)境”)董事長(zhǎng)趙笠鈞表示，違法主體責(zé)任難明晰也是企業(yè)被困擾的另一個(gè)問題。“以前企業(yè)自己治理，如果出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)，責(zé)任追究是明確的，現(xiàn)在推行第三方治理，如果出現(xiàn)違法，是治理企業(yè)的責(zé)任還是排污企業(yè)的責(zé)任?如果企業(yè)通過這種方式就完全免責(zé)了，那么他們很可能會(huì)用其他假的第三方治理來規(guī)避法律責(zé)任。”他希望在法律定義上明確，排污企業(yè)不能完全免責(zé)，對(duì)承擔(dān)污染治理的第三方也應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法。
第三方治污與PPP兩者需做好銜接
2015年1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（下稱《意見》），要求在環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)建立第三方治理的治污新機(jī)制，并提出到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。
《意見》指出環(huán)境污染第三方治理的重點(diǎn)領(lǐng)域是環(huán)境公共設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等，對(duì)于環(huán)境公共設(shè)施(城市污水、垃圾處理設(shè)施)采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)等方式，對(duì)工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)引入“環(huán)境診斷、生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造”等全過程的環(huán)境服務(wù)，電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)鼓勵(lì)采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理企業(yè)強(qiáng)制要求委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理。由此可見，環(huán)境污染治理領(lǐng)域界定范圍不僅較為寬泛，而且涵蓋了部分政府和社會(huì)資本合作PPP領(lǐng)域。因此，在中央與地方政府出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策文件、推進(jìn)試點(diǎn)工作中，需要兼顧環(huán)境污染第三方治理模式與PPP模式的關(guān)系，避免前后矛盾，做好二者的銜接工作。
針對(duì)概念不清的問題，濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎給中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者舉了個(gè)例子，比如城市污水處理，在2004年，原建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》就已經(jīng)明確了屬于特許經(jīng)營(yíng)管理范疇。而在2014年12月財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》都明確將城市污水處理納入PPP范疇。而在國(guó)務(wù)院此番發(fā)布的《意見》中又將城市污水處理歸入了第三方治理中的環(huán)境公用設(shè)施范疇。
“定義的模糊首先是概念混淆?，F(xiàn)在很多地方政府本來就對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP還沒有吃透，再加上個(gè)第三方治理，對(duì)他們來說，多了個(gè)新名詞，更是吃不準(zhǔn)。”張燎如是說。
“各部委在發(fā)布文件時(shí)，都會(huì)有各自的話語(yǔ)和概念體系，在管理流程以及相應(yīng)的推進(jìn)激勵(lì)措施上也會(huì)有區(qū)別。地方實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，需要適應(yīng)相應(yīng)部委的話語(yǔ)體系，按照相應(yīng)流程完成整個(gè)過程。現(xiàn)在同樣一個(gè)項(xiàng)目有了多套話語(yǔ)體系，這讓地方政府在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)更加無所適從。”張燎解釋。
期盼企業(yè)所得稅政策落地
在財(cái)稅支持方面，國(guó)務(wù)院提出對(duì)符合條件的第三方治理項(xiàng)目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對(duì)第三方治理項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。積極探索以市場(chǎng)化的基金運(yùn)作等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，健全多元化投入機(jī)制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。
其實(shí)，在2013年，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康就在《關(guān)于進(jìn)一步完善環(huán)保企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的提案》中，向財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局提出建議，環(huán)保企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收，同時(shí)免征污水處理、垃圾處理等污染治理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房及所占土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。
賈康認(rèn)為，目前企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策門檻偏高，同時(shí)房產(chǎn)和土地使用稅增加了環(huán)保企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
所得稅是我國(guó)環(huán)保企業(yè)的主要稅種，稅率為25%，優(yōu)惠政策主要為“三免三減半”（符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)所獲經(jīng)營(yíng)收入的第一年至第三年可免交企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收），這對(duì)于投資回報(bào)相對(duì)較低、回報(bào)期限較長(zhǎng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說，作用并不明顯。盡管《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》有對(duì)國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)采取15%的企業(yè)所得稅稅率的規(guī)定，但環(huán)保企業(yè)大部分屬于中小企業(yè)，只有少數(shù)可以獲得高新技術(shù)企業(yè)資格，絕大部分企業(yè)可望而不可及。
隨著市政公用事業(yè)改革不斷推進(jìn)，許多城市污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體由事業(yè)單位改為企業(yè)，治污設(shè)施的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房及所占土地需要額外繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅，增加了環(huán)保企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了治污成本，不利于民間資本的進(jìn)入。
而在今年環(huán)境商會(huì)的提案中仍建議實(shí)施第三方治理企業(yè)優(yōu)惠稅收政策。“盡快制定第三方環(huán)境服務(wù)公司或項(xiàng)目的認(rèn)定及財(cái)務(wù)核算辦法。針對(duì)第三方委托治理項(xiàng)目收入，增值稅實(shí)行即征即退政策，所得稅減按15%征收。對(duì)于環(huán)境治理設(shè)施項(xiàng)目，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。”
已經(jīng)從事水業(yè)務(wù)20年的趙笠鈞對(duì)此深有體會(huì)。他表示，博天環(huán)境專注工業(yè)水處理第三方治理很多年，從政策層面來說，以前排污企業(yè)如果不交給第三方治理，污染處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，不存在納稅的問題，“但是委托給第三方環(huán)境服務(wù)公司后，環(huán)境服務(wù)公司不能扣減成本同時(shí)又附加了營(yíng)業(yè)稅、所得稅等稅收問題，這樣做客觀上降低了環(huán)境服務(wù)行業(yè)微薄的利潤(rùn)空間。”
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