2014-10-23 16:01:32
編者按
正在召開的中共十八屆四中全會歷史上首次專題聚焦依法治國，對環(huán)境法治提出了新的要求，國際上在環(huán)境法治方面積累了很多值得借鑒的經(jīng)驗，其中，美國《清潔空氣法》的制定和執(zhí)行過程可以稱得上是依法治理環(huán)境的一個典型。
制定過程和確立原則
美國《清潔空氣法》體系的建立，源于兩起環(huán)境公害事件：一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件，這兩起事件都是由于嚴(yán)重的空氣污染造成的。
1955年，美國頒布了第一部聯(lián)邦污染控制法《空氣污染控制法》；1963年，制定《聯(lián)邦清潔空氣法》；1967年，制定《空氣質(zhì)量控制法》；1970年國會通過《清潔空氣法》，經(jīng)過1977年修正案和1990年修正案的多次修訂而逐步完善，在此基礎(chǔ)上形成了一個完整的法律規(guī)范體系。
《清潔空氣法》規(guī)定的處于首位的管理項目是移動空氣污染物質(zhì)排放源，并且有專門針對酸雨的管理項目?！肚鍧嵖諝夥ā凡粌H幫助美國有效地改善了空氣質(zhì)量，而且也是世界上許多國家清潔空氣法建設(shè)的學(xué)習(xí)模板。
經(jīng)過半個世紀(jì)的修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則，包括國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則、州政府獨立實施原則、新源控制原則、視覺可視性原則等。
國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則是美國《清潔空氣法》貫穿始終的最為重要的原則。這一原則最早出現(xiàn)于1970年《清潔空氣法》中，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定，各州和地區(qū)制定具體實施方案以實現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。其主要目的在于建立一個覆蓋聯(lián)邦各州的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架，由各州和地區(qū)依據(jù)其自身的實際情況設(shè)置滿足聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的實施方案。
州政府獨立實施原則是指各州政府在其轄區(qū)內(nèi)，根據(jù)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，獨立行使空氣質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。各州政府對國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)負有執(zhí)行的義務(wù)，但在執(zhí)行過程中享有獨立實施的自由。州政府可以對每一種空氣污染物制定具體的管理計劃，可以在本州內(nèi)自設(shè)空氣質(zhì)量控制區(qū)。
新源控制原則是指在新建一項固定排放源企業(yè)或者對某項原有的固定排放源企業(yè)進行實質(zhì)性的改建時，必須首先進行“新源排放分析”，并報環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)備案，獲取“預(yù)防重大危害”行政許可之后方可施工。
視覺可視性原則實質(zhì)上是以美感為標(biāo)準(zhǔn)的高層次的環(huán)境保護，是對空氣清潔的較高水平的要求，具體是指在國家規(guī)定的一級保護地區(qū)，以保護自然環(huán)境可視性為目的采取嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和措施，防止和減輕可視性的損害。
區(qū)域協(xié)調(diào)機制和保障措施
《清潔空氣法》規(guī)定，各級地方政府為促進州際大氣污染防治的合作應(yīng)做出努力，并強調(diào)聯(lián)邦部門、機構(gòu)之間大氣污染防治合作的必要性。美國大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調(diào)機制體現(xiàn)在污染防治的多個環(huán)節(jié)中，如在州際污染消除方面，要求所有計劃新建或更改的污染源，在所在州許可的動工日期之前至少60天，向所有鄰近的州提供一份書面的通告，對可能會被這一污染源影響的空氣污染級別進行通報。
聯(lián)合控制大氣污染需要多方面的資金和技術(shù)支持。美國《清潔空氣法》強調(diào)，聯(lián)邦財政有必要對積極合作的州、地區(qū)和社區(qū)的空氣污染控制項目提供支持和領(lǐng)導(dǎo)，并且規(guī)定對于污染控制機構(gòu)、院校、組織及個人，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵、支持和協(xié)作，并在技術(shù)服務(wù)和財務(wù)上提供幫助。 這表明美國環(huán)保局對于防治大氣污染的資助是堅定并切實的。
美國《清潔空氣法》為其有效實施規(guī)定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。
就行政保障措施而言，其性質(zhì)是行政管理行為，具有主動性，是行政管理機構(gòu)的職責(zé)所在，適用主體是國家行政主管機構(gòu)，包括美國環(huán)保局和州政府，具體行政措施的適用要受到司法審查。
根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，對于污染排放源的經(jīng)營者和擁有者，美國環(huán)保局可以向其提起民事訴訟，請求法院對其違規(guī)行為進行民事制裁或者實施永久禁令。此外，《清潔空氣法》 還規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人，包括私人的和官方的主體，以及享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機構(gòu)，都可以成為公民訴訟的被告。
對嚴(yán)重污染環(huán)境觸犯刑法的行為，美國《清潔空氣法》規(guī)定了相應(yīng)的刑事實施保障措施。對于違法的企業(yè)和實體，美國環(huán)保局和司法部可向法院提起刑事訴訟，請求追究刑事責(zé)任。其特點是：只能對法律明文規(guī)定的違法行為采取刑事執(zhí)行措施，對《清潔空氣法》所要求的各項報告、文件、證明作虛假陳述，也構(gòu)成犯罪。追究的對象是造成嚴(yán)重空氣污染的企業(yè)和實體及其負責(zé)人。這些刑事實施保障措施是《清潔空氣法》最為嚴(yán)厲的執(zhí)行措施。
實施效果
美國實施《清潔空氣法》后，環(huán)境質(zhì)量得到了很大改善。自1990年以來，美國的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年減少了170萬噸有毒物質(zhì)排放入空氣，將6種常見污染物排放量減少至原來的41%。
根據(jù)美國環(huán)保局的數(shù)據(jù)顯示，在《清潔空氣法》實施的最初20年中，20.5萬人免于過早死亡，67.2萬人免患慢性支氣管炎，1800名兒童免除呼吸道疾病。
1970~1990年，美國為解決大氣污染投資達5000億美元。從1973年到1990年執(zhí)行成本非常穩(wěn)定，范圍在200億美元~250億美元，相當(dāng)于國內(nèi)總產(chǎn)值的0.33%。美國對《清潔空氣法》經(jīng)濟評估后得出結(jié)論，其費用效益比為1︰44。通過制定靈活的環(huán)保法規(guī)、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把競爭機制引入到治理二氧化硫過程中的措施，美國成功實現(xiàn)了低投入、高效率地治理大氣污染。
