●只有降低固定成本以及財務(wù)費(fèi)用，使垃圾收運(yùn)處理費(fèi)用降到與支付能力相適應(yīng)的水平，才能吸引社會資本進(jìn)入村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)處理領(lǐng)域
●城市生活垃圾收運(yùn)市場盈利空間不大，參與的企業(yè)缺乏積極性，除非政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅度提高現(xiàn)有的生活垃圾收運(yùn)支出
●村鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)服務(wù)范圍大，但人口密度低，收運(yùn)成本顯著高于城市，簡單的市場化將超出村鎮(zhèn)現(xiàn)有的支付能力
環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的實(shí)踐起步于上世紀(jì)80年代中期，目前，各個城市都在進(jìn)行一些有益探索。環(huán)衛(wèi)市場化的目標(biāo)是，理順政府與社會、企業(yè)、市場的關(guān)系，形成統(tǒng)一開放、有序競爭、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)資源配置的調(diào)節(jié)作用，最終提高資金使用效率和環(huán)衛(wèi)管理水平。環(huán)衛(wèi)管理市場化是環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革的方向。
市場化的前提必須是可盈利的，如果不能盈利，就難以吸引社會投資
生活垃圾收集與處理有多重屬性，是市政公益事業(yè)，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)，也是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
從現(xiàn)代服務(wù)業(yè)角度分析，政府通過購買服務(wù)方式，以市場為動力推動其發(fā)展有一定的合理性。眾所周知，市場化可以提高效率，但市場化的前提必須是可盈利的，如果不能盈利，就難以吸引社會投資。
目前，城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT投資競爭激烈，有規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠其盈利模式是清晰的，盈利狀況也是基本可以預(yù)期的，往往焚燒生活垃圾量也有政府保底。但是，對于縣級以下的垃圾處理，由于規(guī)模小，垃圾補(bǔ)貼的支付能力弱，同樣是垃圾焚燒發(fā)電廠，其盈利狀況卻大有不同。
例如，某縣建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，由于經(jīng)濟(jì)條件限制，短期內(nèi)還難以將垃圾收集服務(wù)范圍覆蓋到全縣，只能覆蓋到縣城以及縣城附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而一個300噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，企業(yè)以BOT方式建設(shè)運(yùn)營這樣規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，按照合理投資收益率估算（采用爐排爐技術(shù)工藝），垃圾補(bǔ)貼收入應(yīng)該120元/噸，而這個縣所在省的省會城市以BOT形式建設(shè)2000噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，生活垃圾補(bǔ)貼只有60元/噸。
也就是說，完全以市場化的方式（如BOT），同樣焚燒處理1噸垃圾，縣城需要支付120元/噸，高出省會城市1倍，而縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平往往比省會城市低出很多。這種狀況下，簡單用市場方式是難以推進(jìn)的。
此外，考慮到村鎮(zhèn)人口密度低，人口集中度低，無論是垃圾收集運(yùn)輸還是處理，其總成本都要顯著高于城市。而且村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入水平又往往明顯落后于城市。
以生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT為例，固定成本以及財務(wù)費(fèi)用占總成本約2/3，只有降低這部分費(fèi)用，使垃圾收運(yùn)處理費(fèi)用降到與支付能力相適應(yīng)的水平，才能吸引社會資本進(jìn)入村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)處理領(lǐng)域。這就需要引入新的市場模式，比如PPP模式。
還是以生活垃圾焚燒發(fā)電廠為例，如果政府注入1/2以上的總投資，企業(yè)按1/2的投資計算財務(wù)費(fèi)用和折舊，焚燒垃圾處理費(fèi)用也就能大幅度降下來，降到地方可以承受的水平。如果說垃圾焚燒發(fā)電的電價補(bǔ)貼啟動了城市生活垃圾焚燒發(fā)電的市場，那么對于縣級以下生活垃圾焚燒發(fā)電廠，需要再增加投資補(bǔ)助，才能啟動市場。
城市生活垃圾收運(yùn)市場小，盈利空間不大，村鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)體系，是待發(fā)育的市場
當(dāng)然，通過市場化購買服務(wù)的方式，理想的狀況是購買高效管理、先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗。但現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，特別是在監(jiān)管體系不到位的情況下，失敗的案例也比比皆是。有虛假投資、虛假技術(shù)，政府的錢花了，沒有購買到應(yīng)有的服務(wù)，原有的垃圾問題依然如故。
垃圾處理市場，有人看到劣幣驅(qū)逐良幣，因為好的技術(shù)、嚴(yán)格的管理必然成本高，而競爭市場往往是低價中標(biāo)，真正具有技術(shù)經(jīng)驗并能夠嚴(yán)格管理的公司不一定獲得項目，反而是有關(guān)系沒有技術(shù)經(jīng)驗的公司獲得項目。也有人看到，市場沒有公平對待民營企業(yè)。
對于生活垃圾收集運(yùn)輸市場，就城市已有的收運(yùn)體系而言，并沒有多少市場空間。垃圾收運(yùn)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)工人大部分是合同工，他們的收入水平大多與當(dāng)?shù)刈畹褪杖胨浇咏?。換言之，將現(xiàn)有的城市生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)完全市場化，并沒有實(shí)際的動力來源。
這是因為盈利空間不大，參與的企業(yè)缺乏積極性，除非政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅度提高現(xiàn)有的生活垃圾收運(yùn)支出。但政府的改革動力往往是希望在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少支出，增加支出的改革，政府是不會積極推動的。
對于村鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)體系，這是一個待發(fā)育的市場。村鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)服務(wù)范圍大，但由于人口密度低，收運(yùn)成本顯著高于城市，簡單的市場化將超出村鎮(zhèn)現(xiàn)有的支付能力。所以，同樣需要引入如PPP模式，把生活垃圾收運(yùn)的日常支出降低到村鎮(zhèn)能夠接受的水平，這樣的市場化才有發(fā)展空間。
至于生活垃圾收運(yùn)服務(wù)是由第三方企業(yè)提供，還是由生活垃圾處理企業(yè)直接提供，并沒有優(yōu)劣之分，這需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件確定。但不管哪種方式，關(guān)鍵點(diǎn)是如何監(jiān)管。改革開放30多年，我們并不缺乏對市場化的感知，監(jiān)管的缺失反而是軟肋。
這里再回過頭來思考，生活垃圾收運(yùn)處理是公益事業(yè)，市場化的目的是通過提高效率，讓公眾更多受益。如果沒有有效的監(jiān)管，從現(xiàn)有的實(shí)踐看，生活垃圾收運(yùn)處理市場化往往會使公益變成公損。
作者系中國城市建筑研究院總工程師
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