目前，《大氣污染防治法》正在修改，國務院法制辦已經(jīng)公開了《大氣污染防治法（修改草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。那么，如何厘清中央與地方政府在環(huán)境治理中的責任，是一個急待破題的命題。
忽略跨界大氣污染導致政府間的責任不清
根據(jù)《征求意見稿》第三條：“……地方各級人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境空氣質量負責，制定規(guī)劃，采取措施，有計劃地控制或者逐步削減重點大氣污染物的排放總量，使本行政區(qū)域環(huán)境空氣質量達到規(guī)定的標準并逐步改善。”《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。”但是，大量的科學研究表明：跨界大氣污染造成的影響完全不可忽略。
根據(jù)研究顯示，在珠三角，廣州、深圳、珠海、東莞、佛山空氣中SO2外來源的貢獻約在40%；而江門、肇慶、惠州、中山等外來源的貢獻在55%以上。在1月份，對長三角各城市一次空氣污染來源分析的結果顯示，上海、南京、杭州等城市SO2、NOx和PM10的外源貢獻率分別在39%、20%和24%以上；受外來影響較大的城市有舟山、鎮(zhèn)江、嘉興和紹興，外來影響的總比例SO2、NOx和PM10分別在56%、40%和44%以上；在7月，舟山、南通、揚州、泰州和湖州受外來一次污染較大，SO2、NOx和PM10外來影響的總比例分別為66%、46%和53%以上。在京津冀地區(qū)，2004年的數(shù)據(jù)表明北京大氣環(huán)境中20%的PM10及23%左右的SO2 都是來自北京周邊地區(qū)。從季節(jié)上看，1月和4月主要來自河北省境內的邯鄲、邢臺、石家莊和保定一帶，分別占北京外來總沉降量的42.3%和38.4%；7月份和10月份主要來自秦皇島、唐山、天津和廊坊一帶，分別占北京外來總沉降量的59.2%和59.1%。根據(jù)最新的中國科學院“大氣灰霾溯源”項目負責人、中科院大氣物理研究所王躍思研究員的研究結果：北京PM2.5大約30%~40%來自原始排放，20%~30%來自大氣中的光化學轉化，30~40%來自區(qū)域輸送。北京280m高空的SO2濃度遠遠高于8m的濃度分析表明，北京SO2來源于周邊燃煤排放帶來的硫酸鹽輸送。北京城區(qū)大量污染物通過低空氣團來自于東南方向的近距離輸送。京津冀近周邊的沙塵層輸送至北京，與本地的污染性氣溶膠混合后加重污染。
一個地區(qū)的跨界污染造成的外來影響如此之大，完全不可忽略。如何根據(jù)《征求意見稿》第三條讓所在地的人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質量負責呢？又如何根據(jù)《征求意見稿》第四條讓上級對下級政府進行大氣環(huán)境質量考核？
根據(jù)科斯定理，清晰劃分大氣污染的“所有權”是最重要的管理要素。有兩個核心問題：大氣污染物是否跨界；跨界污染物是否容易劃分責任。
對于大氣的跨界污染問題，政府應當盡可能清晰地劃分跨界污染責任。對于非跨界大氣污染，可以由本級政府負責。對于跨界大氣污染，就應當由上級政府負責明確認定并劃分污染責任，并敦促上風向政府支付下風向政府環(huán)境侵權費，將轉移污染物重新計入環(huán)境質量考核指標。
如果由于技術問題無法區(qū)分跨界污染責任，就可能造成管理責任不清，本級政府無法對本行政區(qū)內的大氣質量負責。在本級政府大氣污染責任難以清晰界定的情況下，在上一級那里大氣污染排放責任卻是清晰的，污染物跨界都是發(fā)生在上一級政府行政區(qū)內。如果跨界污染排放責任還不夠清晰，可再上溯到更上一級政府的行政區(qū)內。根據(jù)科斯定理，有必要將本級政府不夠清晰的跨界大氣污染管理責任上升到清晰的上一級政府進行管理。所以，必須由上一級政府組織開展區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控。
歐美如何界定跨界空氣污染責任
歐美國家在其發(fā)展道路中的前車之鑒和經(jīng)驗教訓值得我們借鑒。
20世紀50年代初，歐洲開始意識到酸雨可能是跨界空氣污染導致的。一些歐洲國家可能只排放少量的酸性物質，但來自其他國家通過長距離輸送沉降至本國的二氧化硫和氮氧化物卻可能數(shù)倍于本國排放量，例如瑞士、奧地利、挪威和瑞典。其他一些國家，例如英國、保加利亞、意大利和捷克，由于處在上風向，雖然這些國家排放了遠比其他歐洲各國多的酸性物質，但沉降在本國境內的酸性物質卻遠少于其他國家。
20世紀70年代，大量研究證明，大氣污染物在沉降和造成破壞之前可能會經(jīng)歷幾千千米的傳輸過程。鑒于此，1979年《遠距離越境大氣污染條約》簽署（即CLRTAP）。該條約是保護環(huán)境、防止大氣污染的核心公約，也是歷史上第一個針對大氣污染問題具有法律約束力的文書。公約規(guī)定了各國在減排方面進行國際合作，以及建立體制框架以共同推進相關研究和政策的實施。從1985年開始，包括針對SO2排放量控制的《赫爾辛基條約》、《穩(wěn)定NOx排放議定書和揮發(fā)性有機物議定書》在內的3個公約得到了多個歐洲國家的認可。隨著議定書的簽署，歐洲酸雨控制的序幕被正式拉開。
但是條約的推行起初并不順利，后來隨著幾個大國對待酸雨立場的轉變，才使集體參與解決酸雨問題的陣營逐漸強大起來。綜觀歐洲的酸雨治理歷程，它既是一個從糾紛走向共識的過程，也是一個不斷完善、調整，并日趨合理的過程。而由于缺乏一個有效的統(tǒng)一的“中央政府”協(xié)調，這個跨界大氣污染的談判與執(zhí)行過程非常漫長。如果沒有當初聯(lián)合國的授權進行談判，可能達成跨界大氣污染協(xié)議的時間會更長。
在歐洲之外，美國的經(jīng)驗也同樣值得關注。美國《清潔大氣法》為規(guī)范各州的大氣跨界污染行為，有一條俗稱的“好鄰居”條款。在美國《清潔大氣法》條款110（a）（2）（D）（i）（I）要求每個州在其州實施計劃中必須要有相應的條款：
禁止州境內的任何污染源或其他類型的排放活動排放出“會顯著導致其他州空氣質量不達標或干擾了任何其他州維持國家環(huán)境空氣質量標準”的空氣污染物的量。
其中，具體規(guī)定：禁止州境內的任何污染源或其他類型的排放活動排放出一定量的大氣污染物，從而顯著導致其他州空氣質量不達標、或對任意其他州維持國家環(huán)境空氣質量標準造成了干擾。
美國《清潔大氣法》為規(guī)范各州的大氣跨界污染行為，還有俗稱的“壞鄰居”條款。
如果對其空氣質量造成影響，下風向州可上訴到聯(lián)邦環(huán)保局要求減少上風向州跨洲的交通污染。
授權聯(lián)邦環(huán)保局直接規(guī)范上風向州的污染源。并有相應的制裁條款。
完善《征求意見稿》第三條
雖然《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。”我們應當實事求是，不應以《環(huán)保法》為依據(jù)在修訂《大氣法》時做出同樣不適的規(guī)定，而應當以跨界污染的事實為依據(jù)，先修訂《大氣法》中相關條款并進而修訂《環(huán)保法》中的相關條款。
我們建議：完善《征求意見稿》第三條如下：
地方各級人民政府對本行政區(qū)域非跨界污染物造成的環(huán)境空氣質量負責，制定規(guī)劃，采取措施，有計劃地控制或者逐步削減重點大氣污染物的排放總量，使本行政區(qū)域環(huán)境空氣質量達到規(guī)定的標準并逐步改善。
地方各級人民政府對本行政區(qū)域跨界污染物造成的環(huán)境空氣質量問題，其上一級人民政府有責任監(jiān)督地方各級人民政府做好鄰居，敦促其盡可能避免跨界污染物造成的大氣環(huán)境侵權責任，特別是位于上風向的政府應避免造成對下風向政府區(qū)域大氣質量的影響。
對于跨界污染問題，其上一級人民政府應依據(jù)跨界轉移的污染物量，根據(jù)《侵權責任法》第8章“環(huán)境污染責任”及《環(huán)境保護法》第64條，1）強制要求地方政府中的“壞鄰居”補償給相鄰的受害政府；2）在大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度中，減扣受害方政府的跨界污染排放量，并將其核算到加害方政府。
在政府間大氣污染侵權責任難以界定的情況下，應由其上一級人民政府負責組織協(xié)調進行區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，減少跨界的大氣污染物。
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