10月8日，為期一個月的《大氣污染防治法（修訂草案）》征求意見結(jié)束。當日，北京發(fā)布下半年首個空氣重污染黃色預(yù)警，9日升級為橙色預(yù)警，空氣質(zhì)量達到六級嚴重污染。
此后一連3天，京津冀及周邊地區(qū)持續(xù)重度污染，空氣混濁至“伸手不見五指”。
晴好不過三兩天，根據(jù)天氣預(yù)報，10月17日、18日霧霾天氣又將卷土重來。
持續(xù)的霧霾再次引發(fā)人們對修改《大氣污染防治法》（下稱“大氣法”）的關(guān)注。“我們需要的是一部解決問題的法律，而不是一部一堆原則概念堆積、華而不實的法律。”在上述征求意見“關(guān)門”之際，國家發(fā)改委一位官員對《第一財經(jīng)日報》記者說。
“《大氣污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前僅僅是中修中改。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華表示，中國需要一部中國版本的《清潔空氣法》，而目前修改稿不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，離現(xiàn)實愿望相去甚遠。
現(xiàn)行大氣法環(huán)保問責制未落實
1987年，我國制定了《大氣污染防治法》，1995年和2000年兩次修訂。然而，現(xiàn)行法律著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對各級政府及其相關(guān)部門職責、義務(wù)的規(guī)定較為原則性，尤其是缺乏對各級政府及其部門的目標考核和責任追究要求，使大氣環(huán)境目標責任難以真正落實。
在過去十多年間，我國在污染物總量控制、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面進展明顯。數(shù)據(jù)顯示，2013年，90.6%的地級及以上城市空氣中二氧化硫濃度達到空氣質(zhì)量二級標準，酸雨區(qū)占國土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。
但近年來日漸突出的京津冀大氣污染問題在現(xiàn)行大氣法中沒有相應(yīng)規(guī)定。
起草組有關(guān)負責人介紹，去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。
此外，相關(guān)職能部門的管理交叉問題嚴重。環(huán)保部對目前大氣污染防治工作進行梳理后發(fā)現(xiàn)，在初步總結(jié)出的127項管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項，明確了管理部門的有32項，環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項。在揚塵、惡臭、無組織排放等的監(jiān)督管理工作中，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。
現(xiàn)行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對重污染天氣的應(yīng)對要求、涉氣違法問題調(diào)查與取證難、對環(huán)境違法沒有震懾性等問題，已經(jīng)不能適應(yīng)當前嚴峻的大氣污染防治形勢需要。
《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關(guān)負責人介紹，“現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問責制不落實、激勵約束機制不健全等問題。”
“立法也要站在宏觀綜合的角度，從調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通發(fā)展戰(zhàn)略等角度著眼，而不是僅僅增強環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力。”駱建華說。
駱建華認為，新形勢下，大氣法新法更應(yīng)把近年來行之有效的經(jīng)濟手段、市場機制加以肯定和固化，如脫硫脫硝電價政策，開征二氧化硫、氮氧化物稅、第三方治理等。
修訂案“遺漏”重要內(nèi)容
《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關(guān)負責人介紹，修訂草案由環(huán)保部起草，報請國務(wù)院審議。“征求意見稿立足于我國當前大氣污染防治的實際情況和經(jīng)濟技術(shù)條件，以新修訂的環(huán)境保護法為依據(jù)。”這位負責人說。
不過，多家民間組織在對比了征求意見稿和新環(huán)保法之后，發(fā)現(xiàn)征求意見稿“遺漏”了不少重要內(nèi)容。
“與新《環(huán)保法》相比，征求意見稿在篇章體例中缺少‘信息公開與公眾參與’一章內(nèi)容。”環(huán)保組織自然之友公眾參與團隊協(xié)調(diào)人葛楓稱仔細研讀了上述兩部法案，并對主要內(nèi)容進行了梳理和對比，認為有關(guān)“公民、法人和其他組織依法享有獲取與大氣污染相關(guān)的環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護的權(quán)利”，“各級人民政府大氣環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”等內(nèi)容缺失。
此外，在《大氣法》征求意見稿中，有關(guān)“大氣污染重點排污單位應(yīng)當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況，接受社會監(jiān)督”的內(nèi)容也沒有。
“我們正在推動國家重點控制污染源自行監(jiān)測信息省級公開平臺的完善。”葛楓說，建議《大氣法》應(yīng)與新《環(huán)保法》保持一致，規(guī)定重點排污企業(yè)有向社會公開實時排放信息、接受社會監(jiān)督的義務(wù)。
葛楓介紹，在征求環(huán)境法、環(huán)境管理、環(huán)境健康及大氣污染等相關(guān)領(lǐng)域的專家的意見并討論研究后，自然之友形成了針對《大氣法》的修法意見，并于9月30日快遞給國務(wù)院法制辦。
“整體來看，《大氣法》修訂草案還需引入市場機制、加強社會的參與和監(jiān)督；完善相關(guān)法律責任，特別是在社會的參與和監(jiān)督方面的規(guī)定還很薄弱，具體來說，就是公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容還很不完善。”葛楓說。
能源基金會、中國清潔空氣聯(lián)盟提交給國務(wù)院法治辦的有關(guān)《大氣污染防治法》修訂建議也認為，新法應(yīng)建立空氣質(zhì)量標準更新的長效機制、大氣污染物排放標準不斷更新的機制、強化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制、鼓勵地方實施更加嚴格的移動源排放標準的機制、建立機動車環(huán)保性能監(jiān)督檢查和不達標召回機制，同時全面加強空氣質(zhì)量達標管理制度，加大違法處罰力度，解決違法成本低守法成本高的問題，加強國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對油品質(zhì)量標準制定和實施的管理。
上述兩家機構(gòu)在修訂建議中表示，英國、美國等國家經(jīng)過倫敦煙霧事件、洛杉磯煙霧事件之后都是通過立法手段，制定《清潔空氣法案》，建立不斷減少空氣污染的法律機制，并嚴格執(zhí)法，最終大幅度改善了空氣質(zhì)量。
“我國的《大氣法》是大氣污染防治領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律。”能源基金會有關(guān)專家對記者表示，首要的是保證空氣質(zhì)量標準能不斷得到更新。
2012年2月，我國發(fā)布了新的空氣質(zhì)量標準，但這一標準還僅是世界衛(wèi)生組織（WHO）推薦的空氣質(zhì)量標準第一階段過渡值，離世界衛(wèi)生組織劃定的空氣質(zhì)量標準指導(dǎo)值還有很大距離。
新標準能夠在未來一段時間內(nèi)滿足空氣質(zhì)量管理的要求，但從長遠的保護公眾健康和環(huán)境來考慮，還需要進行修訂。
中國清潔空氣聯(lián)盟有關(guān)專家介紹，雖然火電、鋼鐵、水泥等行業(yè)最近兩年剛制定相對比較嚴格的國家排放標準，但是水泥排放標準的更新間隔了9年，工業(yè)鍋爐間隔了13年，工業(yè)大氣污染物綜合排放標準已有18年未更新。而在這段時期內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)以及排放控制技術(shù)都有了較大的變化。因此，需要建立一個大氣污染物排放標準動態(tài)更新的機制。
最大障礙來自地方干擾
上述多家機構(gòu)看來，“最大的障礙還是來自地方”。
“就拿習近平總書記最近批示的騰格里沙漠受污染問題來說，我們一年前就給當?shù)卣崃私ㄗh。但遭到當?shù)卣块T的反感，他們甚至想把我們趕走。”一位不愿透露姓名的環(huán)保機構(gòu)工作人員對本報記者說。
“我曾經(jīng)在北京市安監(jiān)局當副局長，晚上帶隊執(zhí)法，有一個企業(yè)出現(xiàn)違法作業(yè)的情況，因為我們沒有查封扣押權(quán)，沒有對它進行處罰。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策所副所長常紀文對自己的執(zhí)法經(jīng)歷記憶猶新。
他說，“第二次違法的時候北京電視臺把它拍下來，在北京新聞里放了，第三次抓住的時候這家企業(yè)負責人不但不感到羞愧，還對我們表示‘感謝’，說你讓我們上了電視，我們出名了。”
“現(xiàn)行環(huán)保法律的處罰規(guī)定，顯然‘便宜’了環(huán)境違法企業(yè)。”環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林說，即便是沱江、松花江等特大水污染事故，最后按照水污染防治法規(guī)定的罰款上限，也只不過罰了100萬元。
“中國的法制建設(shè)還不很完善，尤其在一些經(jīng)濟落后的基層地區(qū)，行政干預(yù)還很嚴重，一些污染大戶往往同時也是利稅大戶，受到地方一些領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)愛。”美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇對記者說。
能源基金會有關(guān)專家也對記者表示，現(xiàn)行的《大氣法》第十七條規(guī)定：“未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的期限，達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。該城市人民政府應(yīng)當制定限期達標規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴格的措施，按期實現(xiàn)達標規(guī)劃。”
“然而這一法律要求并沒有得到有效落實。”這位專家稱，《大氣法》修訂應(yīng)強化達標管理的規(guī)定，并要求非達標區(qū)須采取更嚴格的政策和措施（包括更嚴格的排放標準，更嚴格的污染物總量控制目標，總量控制涵蓋更多的污染物，新建項目要求污染物排放等量替代或倍量替代等），同時明確相關(guān)政府部門的責任，確保配備足夠的資源，確保達標規(guī)劃能夠?qū)嵤?/p>
自然之友在提交給國務(wù)院法制辦的建議中也提出，為保護大氣環(huán)境，應(yīng)鼓勵地方制定嚴于國家的排放標準，“地方標準如果嚴于國家標準，建議不用報國務(wù)院批準，備案即可。”
而對于標準提高問題，環(huán)保企業(yè)界人士有不同的看法。龍源環(huán)保原總經(jīng)理孟照杰認為，國家排放標準不宜提高得太快，應(yīng)有時效性和底線。
中國環(huán)境科學學會環(huán)境法學分會會長、中國政法大學教授王燦發(fā)認為，有了法固然重要，但更應(yīng)嚴格執(zhí)法。只有讓不達標排放者付出代價，企業(yè)才會去治污，碧水藍天才有希望。
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