2014-10-14 11:14:33
上周,京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)重度污染天氣。北京、河北、天津、西安等多地發(fā)布重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)。持續(xù)的霧霾嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)生活和身體健康。霧霾不除,民心難安。(更多獨家財經(jīng)新聞,請加微信號cbn-yicai)
10月12日,全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華在接受《第一財經(jīng)日報》記者獨家采訪時表示,根除霧霾天氣,需要鐵腕執(zhí)法,需要鐵面問責(zé)。他主張盡快制定中國版《清潔空氣法》。
中國的法律過于仁慈
第一財經(jīng)日報:《大氣污染防治法(修訂草案)》正在逐步完善中,各方都希望盡快出臺,以解決惱人的大氣污染問題。你對此怎么看?
駱建華:就《大氣污染防治法(修訂草案)》征求意見稿,前不久環(huán)境商會也積極收集會員單位意見,召開了相關(guān)座談會,并將收集到的意見反饋到有關(guān)部門。但如果法律本身不足以控制污染,不足以根除霧霾,不足以給我們一個蔚藍(lán)天空。那么,我們就需要制定一部新的法律。
相比較美國《清潔空氣法》,中國的《大氣污染防治法》過于簡單粗糙。美國《清潔空氣法》約60萬字,270個條款;而中國的《大氣污染防治法》僅8500字,66個條款。區(qū)區(qū)15頁紙的法律又怎能控制住蔓延整個東部的霧霾,又怎能使13億中國人呼吸到清新的空氣。
我覺得,相比較美國《清潔空氣法》,中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。美國法律規(guī)定,對違規(guī)排污者實行“按日計罰”,每天罰款2.5萬美元,或者處以5年之內(nèi)的監(jiān)禁,或者兩者兼有;如果重犯,則加倍處罰。對捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的,處以罰款或2年之內(nèi)監(jiān)禁。對因疏忽而向空氣排放有害氣體的,則處以100萬美元的罰款,或15年之內(nèi)的監(jiān)禁。同時,對舉報違規(guī)排污并屬實的,給予1萬美元的獎勵。
而中國的法律規(guī)定,對違規(guī)排污者,只處以1萬元至10萬元的罰款,而且是一次性的。對其他違法行為,大多數(shù)罰款也就是2萬元或5萬元。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過50萬元。兩相比較,可以看出中國的法律過于仁慈,不足以震懾違法排污者。同時,也使得“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象長期難以得到扭轉(zhuǎn)。
日報:你是說中國的《大氣污染防治法》的條款過于籠統(tǒng)了?
駱建華:是的。相比較美國《清潔空氣法》,中國的《大氣污染防治法》缺乏精細(xì)化管理。
美國法律一個顯著特點是,對空氣管理對象進(jìn)行分類,并采用不同的手段細(xì)化管理。分類標(biāo)準(zhǔn)有:污染物、排放源和區(qū)域。一種分類是按污染物分類,主要分為標(biāo)準(zhǔn)污染物和有害污染物。
所謂標(biāo)準(zhǔn)污染物主要指硫氧化物、氮氧化物、臭氧、一氧化碳、顆粒物和鉛六類污染物。有害污染物則設(shè)定了189種,并在法律中詳細(xì)列表。對標(biāo)準(zhǔn)污染物不達(dá)標(biāo)地區(qū),則分別規(guī)定了各種控制措施;對有害污染物控制則主要側(cè)重于采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
另一種分類是按污染源分類,根據(jù)污染源特性分為固定源和移動源,根據(jù)污染的相對重要性分為主要污染源和小污染源,并針對各種污染源設(shè)定了控制措施。
還一種分類是按區(qū)域分類,分為達(dá)標(biāo)區(qū)和不達(dá)標(biāo)區(qū),這兩種地區(qū)的管制主要區(qū)別在于對新排放源的許可不同,達(dá)標(biāo)區(qū)實行的是防止顯著惡化許可(PSD),這是一種較為嚴(yán)格的許可要求;而未達(dá)標(biāo)區(qū)則實行的是建設(shè)前許可(NSR),這是一種最為嚴(yán)格的許可要求,必須采用最低排放率技術(shù)。由此可見,精細(xì)化的分類管理,使得法律操作性大為增強(qiáng)。這一點很值得我們借鑒。
大氣法缺乏制度創(chuàng)新
日報:1987年以來,《大氣污染防治法》已先后進(jìn)行了二次修訂,據(jù)專家說,這次第三次修訂力度更大,針對性也強(qiáng)。比如,征求意見稿積極回應(yīng)社會關(guān)切,針對當(dāng)前霧霾等重污染天氣頻發(fā)的形勢,提出建立重污染天氣預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制,還提出通過法治方式引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高產(chǎn)品質(zhì)量,淘汰落后工藝、設(shè)備,建立健全大氣污染防治的長效機(jī)制等等。
駱建華:但總的來看,相比較美國《清潔空氣法》,中國《大氣污染防治法》仍缺乏制度創(chuàng)新。大家熟悉的排污權(quán)交易,美國70年代中期就開始應(yīng)用,并在1990年新修訂的《清潔空氣法》中推廣至電力行業(yè)廣泛實施。據(jù)測算,1990-2010年間,排污權(quán)交易可以為實現(xiàn)酸雨控制項目節(jié)省126億-180億美元。這種低成本的減排路徑也值得我們借鑒,但前提必須是對污染源監(jiān)管到位。
如果公布的污染物排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的話,那么我國目前的大氣污染物排放水平與美國1990年大致相當(dāng)。中國2011年二氧化硫排放量2218萬噸,氮氧化物2404萬噸,揮發(fā)性有機(jī)物2014萬噸(2008年數(shù)據(jù));而美國1990年數(shù)據(jù)是二氧化硫2308萬噸,氮氧化物2553萬噸,揮發(fā)性有機(jī)物2411萬噸。
可見當(dāng)時的美國污染物排放量比我們都略高一點,但并沒有出現(xiàn)如此大范圍、長時段的霧霾天氣。那么,比較中美兩國,哪個排放數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確呢?中國2011年化石能源消費煤炭34.2億噸,石油4.6億噸,天然氣1300億立方米。而美國1990年煤炭消費8.2億噸,石油8.4億噸,天然氣5400億立方米??梢娭袊?011年煤炭消費量是1990年美國4倍以上,但污染物排放量卻略低于1990年的美國。
這只能說明,中國現(xiàn)階段污染控制措施比那時的美國嚴(yán)格得多,果真如此嗎?
美國自1990年開始實施新修訂的《清潔空氣法》之后,經(jīng)過20年的努力,空氣質(zhì)量有了實實在在的改善。主要污染物排放量有了大幅度下降,1990-2010年間,二氧化硫下降67%,氮氧化物下降42%,揮發(fā)性有機(jī)物下降29%,一氧化碳下降50%,PM10下降34%,PM2.5下降56%。與此對應(yīng),空氣質(zhì)量出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn),2010年美國PM10全國年均濃度達(dá)到51um/m3,而中國是98um/m3;PM2.5美國是9.99um/m3,而去年北京是89.5um/m3,差距肯定十分明顯。這不能不說美國《清潔空氣法》起了關(guān)鍵作用。
有鑒于此,我認(rèn)為,中國當(dāng)務(wù)之急是要抓緊制定中國版的《清潔空氣法》,以取代已有的《大氣污染防治法》。如能做到這點,再經(jīng)過十幾年的努力,那么到2030年,中國的空氣環(huán)境就有可能象美國現(xiàn)在這樣,少有霧霾,少有污染,真正實現(xiàn)藍(lán)藍(lán)的天空白云飄這樣一個中國夢。
治理霧霾必須出重拳
日報:那么,在你看來,中國版的《清潔空氣法》應(yīng)該如何制定?有哪些具體建議?
駱建華:首先是抓緊制定《清潔空氣法》。由環(huán)保部牽頭,聯(lián)合發(fā)改委、財政、工信、科技、衛(wèi)生以及中國科學(xué)院等部門,力爭明年“兩會”期間,由全國人民代表大會討論。
目前,應(yīng)組織專家在《大氣污染防治法修訂案》基礎(chǔ)上,盡快起草《清潔空氣法》草案,并向社會公開征求意見?!肚鍧嵖諝夥ā房傮w框架建議為:總則,基本法律制度,主要污染物控制(包括二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、一氧化碳、PM10、PM2.5等標(biāo)準(zhǔn)污染物和有害污染物),主要污染源控制(包括固定源和移動源),區(qū)域空氣質(zhì)量管理(包括京津冀、長三角、珠三角地區(qū)等空氣質(zhì)量特別管理區(qū)域),激勵措施,法律責(zé)任,附則。
此外,還要制定主要污染物減排時間表和區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)時間表。建議到2030年,二氧化硫、氮氧化物減排1000萬噸左右(以2010年為基準(zhǔn)年),其他主要污染物根據(jù)達(dá)標(biāo)要求,相應(yīng)確定減排量。力爭到2030年,使重點城市空氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家新的二級標(biāo)準(zhǔn)。
為此,建議環(huán)保部會同國家發(fā)改委、財政部制定全國城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)長期規(guī)劃(2015-2030),經(jīng)國務(wù)院審批后實施。各省市自治區(qū)根據(jù)國家規(guī)劃制定相應(yīng)的地方規(guī)劃,并細(xì)化每年的減排指標(biāo)和空氣質(zhì)量指標(biāo),并報國家環(huán)保部和發(fā)改委、財政部審批后實施。
環(huán)保部和發(fā)改委、財政部以此為依據(jù)每年開展規(guī)劃執(zhí)行檢查,并將中央財政轉(zhuǎn)移支付與大氣治理任務(wù)完成情況掛鉤,對完成規(guī)劃目標(biāo)的省份給予獎勵,在環(huán)保項目資金上給予傾斜;對未完成規(guī)劃目標(biāo)的省份給予處罰,中央財政轉(zhuǎn)移支付可酌情減少,且不再批復(fù)任何新污染源項目。
還要制定兩項制度和一項激勵政策,包括排放置換制度。對空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū),新上污染源項目,按照等量置換原則,該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按照1:1的比例予以置換;對于空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū),新上污染源項目,按照雙倍置換原則,該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按照1:2的比例予以置換。
另一項是污染排放許可證制度。參照美國做法,設(shè)計兩種許可證,即運行許可證和新源建設(shè)前許可證。運行許可證應(yīng)寫明如下信息:排放的污染物名稱、數(shù)量、排放源的所有者、采取的治理措施與步驟,以及監(jiān)測措施和報告等。以上信息應(yīng)在網(wǎng)上公開,接受社會監(jiān)督。同時,強(qiáng)制推行企業(yè)環(huán)境信息公開制度。對主要污染源排放信息實時在網(wǎng)上和企業(yè)大屏幕上公布,以便監(jiān)督,對拒不執(zhí)行排放信息公開的企業(yè)給予處罰。鼓勵社會團(tuán)體和個人舉報違法排污,一旦查實給予2萬元獎勵。
同時要制定和完善經(jīng)濟(jì)激勵政策。國家環(huán)保投入占GDP比重應(yīng)逐步提高到2~3%,新上污染源項目環(huán)保投資占項目總投資比例應(yīng)達(dá)到5~7%。盡快出臺環(huán)境稅,建議開征二氧化硫稅和氮氧化物稅,稅率應(yīng)略高于治理成本,建議硫稅和氮稅的稅率均為2元/公斤。同時,在燃油稅中每升提取0.2元建立清潔交通基金,用于淘汰黃標(biāo)車補(bǔ)償和購買新能源汽車補(bǔ)貼。
治理霧霾,必須出重拳,用重典。為此建議加大違法排污處罰力度。對違規(guī)排污者實行“按日計罰”,每天罰款10萬元,或者處以2年之內(nèi)的監(jiān)禁,或者兩者兼有;如果重犯,則加倍處罰。對捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的,處以20萬元罰款,或1年之內(nèi)監(jiān)禁。對因疏忽而向空氣排放有害氣體的,則處以100萬元的罰款,或5年之內(nèi)的監(jiān)禁。對因大氣污染排放造成重大污染事故的,處以200萬元的罰款,或10年之內(nèi)的監(jiān)禁。