2014-10-08 13:56:04
●建議采取維護環(huán)境正義和保證經(jīng)濟利益并重的立法原則，水源地污染、嚴(yán)重土壤污染的治理首先考慮環(huán)境利益，而一般或不太嚴(yán)重土壤污染的治理以經(jīng)濟利益主導(dǎo)
●應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任，確立環(huán)境保護行政主管部門的主導(dǎo)地位。環(huán)保部門要抓住“污染”這個牛鼻子，發(fā)現(xiàn)污染、污染超標(biāo)或危害，就依法要求責(zé)任方采取措施
●國家財政資金起引導(dǎo)作用，建立污染責(zé)任機制才是解決土壤修復(fù)資金來源問題的唯一出路，基金只能在責(zé)任機制的基礎(chǔ)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。不能過分夸大問題的特殊性
●立法應(yīng)明確改革現(xiàn)行有行政審批性質(zhì)的從業(yè)資質(zhì)，以行業(yè)自律來規(guī)范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權(quán)益的保障也是需要建立的重要制度
十二屆全國人大常委會已將土壤環(huán)境保護列入立法規(guī)劃第一類項目，立法進程明顯加快。全國人大環(huán)資委調(diào)研組也先后緊張有序地在江蘇、山東、遼寧、湖北、湖南和河南等地開展土壤污染防治和立法調(diào)研。
環(huán)境保護部不久前召開土壤修復(fù)企業(yè)座談會，專門聽取了土壤修復(fù)企業(yè)關(guān)于土壤環(huán)境保護法律起草工作，特別是土壤修復(fù)相關(guān)制度設(shè)計的建議。在民主立法、開門立法的理念逐漸成社會共識的背景下，社會各界都有更多可能和更大義務(wù)為土壤立法建言獻策。筆者試著從土壤修復(fù)的角度，對立法提幾點想法。
應(yīng)側(cè)重于治理，建議采取維護環(huán)境正義和保證經(jīng)濟利益并重的立法原則
我國已有大氣、水和固體廢物等單項法的防治措施，但并未遏止土壤污染的不斷產(chǎn)生，這并不是我國獨有的現(xiàn)象。經(jīng)歷過嚴(yán)重土壤污染的發(fā)達國家都是在其他單項法對土壤污染防治作用甚微的情況下，出臺嚴(yán)厲的土壤污染防治法來應(yīng)對危機。
土壤是90%污染物的最終受體，土壤環(huán)境保護法側(cè)重于治理，就能夠從根本上防止污染，體現(xiàn)國家發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，讓潛在污染者“不想污染、不能污染、不敢污染”。
應(yīng)該看到，工業(yè)化和城市化仍在繼續(xù)的這一國情，使得我國不能照抄照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗。要用經(jīng)濟發(fā)展的眼光看待土壤環(huán)境保護，土壤開發(fā)利用同保護改善的有機結(jié)合非常重要。
因此，建議采取維護環(huán)境正義和保證經(jīng)濟利益并重的立法原則，水源地污染、嚴(yán)重土壤污染的治理首先考慮環(huán)境利益，而一般或不太嚴(yán)重土壤污染的治理以經(jīng)濟利益主導(dǎo)。這樣，既體現(xiàn)法律的環(huán)境公平理念，又不會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生較大影響。
不同于水和空氣經(jīng)常作為生產(chǎn)生活的原材料或輔助材料，土壤作為整體更多時候是為生產(chǎn)和生活活動提供空間和載體。由于經(jīng)濟活動和城鎮(zhèn)化帶來的土壤污染造成了嚴(yán)重的健康、環(huán)境和經(jīng)濟問題，工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)活動的污染排放，以及廢物處理處置、泄漏事故是形成土壤污染的原因。
作為自然環(huán)境的一部分，土壤與水體、大氣等流動性強的環(huán)境介質(zhì)發(fā)生物質(zhì)交換，能夠吸收積累污染物，也能夠釋放污染物致使污染轉(zhuǎn)移和擴大。土壤污染具有形成、危害和治理的3個長期性。因此，“防治土壤污染，保護人體健康和生態(tài)環(huán)境”應(yīng)當(dāng)成為土壤環(huán)境保護立法的主要目的。
基于當(dāng)前的土壤污染形勢，法律應(yīng)盡早出臺。盡管列入立法規(guī)劃第一類項目，但是如果立法時間拖得太長，屆時的法律或會面臨出現(xiàn)較大變化而更加復(fù)雜的土壤污染狀況。
應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任和適用范圍，確立“污染者擔(dān)責(zé)，污染責(zé)任者付費”原則
除農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和商住用地之外，各類陸地水體的底泥、灘涂以及濕地若受到污染，都可能導(dǎo)致地表和地下水水體污染，危害人體健康和生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)該被納入土壤環(huán)境保護法的適用范圍。
此外，還應(yīng)該對污染預(yù)防和治理都相對薄弱的農(nóng)村土壤，特別是耕地做出更詳細的規(guī)定，彌補各單項法在這方面的缺失。在落后和貧窮地區(qū)，嚴(yán)重的土壤、地下水污染對人體健康和生態(tài)環(huán)境的危害更大，立法應(yīng)體現(xiàn)合理的公平性。
土壤立法應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任，確立環(huán)境保護行政主管部門的主導(dǎo)地位。部門協(xié)調(diào)協(xié)作固然重要，但是環(huán)保部門要抓住“污染”這個牛鼻子，管理的對象不是土地或土壤本身而是其中的污染，發(fā)現(xiàn)污染、污染超標(biāo)或危害，就依法要求責(zé)任方采取措施。
土地流轉(zhuǎn)和耕地種植都不應(yīng)該是環(huán)保部門關(guān)心的事，同樣要避免出現(xiàn)“工業(yè)和信息化部門負責(zé)工業(yè)場地土壤污染預(yù)防和整治的管理，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)農(nóng)田土壤污染的預(yù)防和整治管理”這樣籠統(tǒng)的描述，這里的“管理”和環(huán)保部門“對污染的監(jiān)管”是不同的。這樣，部門之間的權(quán)力和義務(wù)范疇之爭就容易解決。
在土壤污染的治理和修復(fù)方面，土壤立法應(yīng)明確“污染者擔(dān)責(zé)”和“污染責(zé)任者付費”的原則，建立土壤污染責(zé)任體系，鼓勵污染責(zé)任方的自愿修復(fù)。
在可操作性的技術(shù)層面，土壤立法應(yīng)包括污染責(zé)任方的確定、污染損害程度的鑒定、責(zé)任及費用的分?jǐn)?、損害的賠償、治理修復(fù)費用的追回、土壤污染責(zé)任保險、土壤地下水污染責(zé)任導(dǎo)致負債或是負債的可能性的披露等核心內(nèi)容。
國家財政資金起引導(dǎo)作用，建立污染責(zé)任機制才是解決土壤修復(fù)資金來源問題的唯一出路，基金只能在責(zé)任機制的基礎(chǔ)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。不能過分夸大問題的特殊性，比如在解放前形成的土壤污染畢竟是極少數(shù)，以此來否定責(zé)任機制的可行性是不可取的。
要對土壤調(diào)查、監(jiān)測、評估和規(guī)劃等各項制度的建立做出具體規(guī)定，應(yīng)體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的支持
我國開展的全國土壤污染狀況調(diào)查，宏觀反映了我國土壤污染的總體情況和變化趨勢。由于土壤同大氣和水的差異性，并受限于調(diào)查方法和資金，宏觀調(diào)查不能充分反映土壤污染的復(fù)雜性和更具體的情況，對土壤環(huán)境治理和修復(fù)的指導(dǎo)作用不足。
面對土壤污染嚴(yán)重的現(xiàn)實，土壤環(huán)境保護法對調(diào)查制度的設(shè)計應(yīng)以能有效服務(wù)土壤治理修復(fù)為原則，根據(jù)地理區(qū)域、土地類型、使用情況等條件，對調(diào)查區(qū)域、調(diào)查時機、調(diào)查尺度、調(diào)查方法等進行改進。
土壤環(huán)境保護法需要明確由國家確定容易和可能發(fā)生土壤污染的區(qū)域，建立定期以及用途變更等調(diào)查機制，為把握污染情況、劃清污染責(zé)任打好基礎(chǔ)，并以此建立污染土地檔案。
土壤立法應(yīng)明確制定和完善適應(yīng)各土地利用類型的、分級的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時，應(yīng)考慮到少數(shù)地區(qū)部分土壤污染物背景值問題，以解決普遍性和特殊性的矛盾。
土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中各種生命和非生命活動的載體，土壤污染是對生態(tài)環(huán)境資源的嚴(yán)重破壞。在“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的全新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，土壤環(huán)境保護法應(yīng)該將自然資源、生態(tài)功能、生物多樣性等損害評估和人體健康風(fēng)險評估一起作為評估內(nèi)容，更全面客觀地反映土壤污染對人類和生態(tài)環(huán)境的危害。
我國用30年走過發(fā)達國家上百年的發(fā)展之路。相比之下，社會和個人的環(huán)境意識特別是土壤、地下水保護意識亟需加強。建立修復(fù)制度將有助于加速這一進程，從而更好地預(yù)防污染。
土壤修復(fù)面臨的資金、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力短缺等現(xiàn)狀，其根源有些是制度性問題，有些是技術(shù)性問題。土壤立法需要明確規(guī)劃的重要性，建立污染監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)報告和修復(fù)制度。
以規(guī)劃為指導(dǎo)，通過例行監(jiān)測掌握土壤污染的情況和變化，發(fā)現(xiàn)有危害的土壤污染就必須立即采取措施予以治理修復(fù)。明確啟動修復(fù)的機制和修復(fù)程序。同時，規(guī)定土壤、地下水污染應(yīng)急的上報途徑、程序、處理措施。
在新常態(tài)下，遵循政府對環(huán)境保護負責(zé)、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結(jié)合的原則，立法應(yīng)明確改革現(xiàn)行有行政審批性質(zhì)的從業(yè)資質(zhì)，以行業(yè)自律來規(guī)范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權(quán)益的保障也是需要建立的重要制度。
土壤修復(fù)技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是土壤環(huán)境保護成敗的關(guān)鍵之一。土壤立法要體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的支持，除財政、稅收和金融支持外，還應(yīng)強化行業(yè)組織的作用，建立包括研發(fā)、評估和認證在內(nèi)的技術(shù)體系，推進土壤修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新。
總之，面對土壤立法的關(guān)鍵歷史時期，需要以更大的勇氣、更廣的視野尋求制度、管理和模式創(chuàng)新，充分調(diào)動社會和市場的力量，使得國人賴以生存的土地在法治保障的軌道上得到關(guān)注、修復(fù)和保護。
?。ㄗ髡邽橹袊h(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長)
