2014-10-08 13:56:04
●建議采取維護(hù)環(huán)境正義和保證經(jīng)濟(jì)利益并重的立法原則，水源地污染、嚴(yán)重土壤污染的治理首先考慮環(huán)境利益，而一般或不太嚴(yán)重土壤污染的治理以經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)
●應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任，確立環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的主導(dǎo)地位。環(huán)保部門(mén)要抓住“污染”這個(gè)牛鼻子，發(fā)現(xiàn)污染、污染超標(biāo)或危害，就依法要求責(zé)任方采取措施
●國(guó)家財(cái)政資金起引導(dǎo)作用，建立污染責(zé)任機(jī)制才是解決土壤修復(fù)資金來(lái)源問(wèn)題的唯一出路，基金只能在責(zé)任機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。不能過(guò)分夸大問(wèn)題的特殊性
●立法應(yīng)明確改革現(xiàn)行有行政審批性質(zhì)的從業(yè)資質(zhì)，以行業(yè)自律來(lái)規(guī)范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權(quán)益的保障也是需要建立的重要制度
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已將土壤環(huán)境保護(hù)列入立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目，立法進(jìn)程明顯加快。全國(guó)人大環(huán)資委調(diào)研組也先后緊張有序地在江蘇、山東、遼寧、湖北、湖南和河南等地開(kāi)展土壤污染防治和立法調(diào)研。
環(huán)境保護(hù)部不久前召開(kāi)土壤修復(fù)企業(yè)座談會(huì)，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了土壤修復(fù)企業(yè)關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)法律起草工作，特別是土壤修復(fù)相關(guān)制度設(shè)計(jì)的建議。在民主立法、開(kāi)門(mén)立法的理念逐漸成社會(huì)共識(shí)的背景下，社會(huì)各界都有更多可能和更大義務(wù)為土壤立法建言獻(xiàn)策。筆者試著從土壤修復(fù)的角度，對(duì)立法提幾點(diǎn)想法。
應(yīng)側(cè)重于治理，建議采取維護(hù)環(huán)境正義和保證經(jīng)濟(jì)利益并重的立法原則
我國(guó)已有大氣、水和固體廢物等單項(xiàng)法的防治措施，但并未遏止土壤污染的不斷產(chǎn)生，這并不是我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象。經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重土壤污染的發(fā)達(dá)國(guó)家都是在其他單項(xiàng)法對(duì)土壤污染防治作用甚微的情況下，出臺(tái)嚴(yán)厲的土壤污染防治法來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。
土壤是90%污染物的最終受體，土壤環(huán)境保護(hù)法側(cè)重于治理，就能夠從根本上防止污染，體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，讓潛在污染者“不想污染、不能污染、不敢污染”。
應(yīng)該看到，工業(yè)化和城市化仍在繼續(xù)的這一國(guó)情，使得我國(guó)不能照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。要用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眼光看待土壤環(huán)境保護(hù)，土壤開(kāi)發(fā)利用同保護(hù)改善的有機(jī)結(jié)合非常重要。
因此，建議采取維護(hù)環(huán)境正義和保證經(jīng)濟(jì)利益并重的立法原則，水源地污染、嚴(yán)重土壤污染的治理首先考慮環(huán)境利益，而一般或不太嚴(yán)重土壤污染的治理以經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)。這樣，既體現(xiàn)法律的環(huán)境公平理念，又不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。
不同于水和空氣經(jīng)常作為生產(chǎn)生活的原材料或輔助材料，土壤作為整體更多時(shí)候是為生產(chǎn)和生活活動(dòng)提供空間和載體。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土壤污染造成了嚴(yán)重的健康、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)的污染排放，以及廢物處理處置、泄漏事故是形成土壤污染的原因。
作為自然環(huán)境的一部分，土壤與水體、大氣等流動(dòng)性強(qiáng)的環(huán)境介質(zhì)發(fā)生物質(zhì)交換，能夠吸收積累污染物，也能夠釋放污染物致使污染轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大。土壤污染具有形成、危害和治理的3個(gè)長(zhǎng)期性。因此，“防治土壤污染，保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境”應(yīng)當(dāng)成為土壤環(huán)境保護(hù)立法的主要目的。
基于當(dāng)前的土壤污染形勢(shì)，法律應(yīng)盡早出臺(tái)。盡管列入立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目，但是如果立法時(shí)間拖得太長(zhǎng)，屆時(shí)的法律或會(huì)面臨出現(xiàn)較大變化而更加復(fù)雜的土壤污染狀況。
應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任和適用范圍，確立“污染者擔(dān)責(zé)，污染責(zé)任者付費(fèi)”原則
除農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和商住用地之外，各類(lèi)陸地水體的底泥、灘涂以及濕地若受到污染，都可能導(dǎo)致地表和地下水水體污染，危害人體健康和生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)該被納入土壤環(huán)境保護(hù)法的適用范圍。
此外，還應(yīng)該對(duì)污染預(yù)防和治理都相對(duì)薄弱的農(nóng)村土壤，特別是耕地做出更詳細(xì)的規(guī)定，彌補(bǔ)各單項(xiàng)法在這方面的缺失。在落后和貧窮地區(qū)，嚴(yán)重的土壤、地下水污染對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境的危害更大，立法應(yīng)體現(xiàn)合理的公平性。
土壤立法應(yīng)明確規(guī)定政府的責(zé)任，確立環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的主導(dǎo)地位。部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)作固然重要，但是環(huán)保部門(mén)要抓住“污染”這個(gè)牛鼻子，管理的對(duì)象不是土地或土壤本身而是其中的污染，發(fā)現(xiàn)污染、污染超標(biāo)或危害，就依法要求責(zé)任方采取措施。
土地流轉(zhuǎn)和耕地種植都不應(yīng)該是環(huán)保部門(mén)關(guān)心的事，同樣要避免出現(xiàn)“工業(yè)和信息化部門(mén)負(fù)責(zé)工業(yè)場(chǎng)地土壤污染預(yù)防和整治的管理，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)田土壤污染的預(yù)防和整治管理”這樣籠統(tǒng)的描述，這里的“管理”和環(huán)保部門(mén)“對(duì)污染的監(jiān)管”是不同的。這樣，部門(mén)之間的權(quán)力和義務(wù)范疇之爭(zhēng)就容易解決。
在土壤污染的治理和修復(fù)方面，土壤立法應(yīng)明確“污染者擔(dān)責(zé)”和“污染責(zé)任者付費(fèi)”的原則，建立土壤污染責(zé)任體系，鼓勵(lì)污染責(zé)任方的自愿修復(fù)。
在可操作性的技術(shù)層面，土壤立法應(yīng)包括污染責(zé)任方的確定、污染損害程度的鑒定、責(zé)任及費(fèi)用的分?jǐn)?、損害的賠償、治理修復(fù)費(fèi)用的追回、土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)、土壤地下水污染責(zé)任導(dǎo)致負(fù)債或是負(fù)債的可能性的披露等核心內(nèi)容。
國(guó)家財(cái)政資金起引導(dǎo)作用，建立污染責(zé)任機(jī)制才是解決土壤修復(fù)資金來(lái)源問(wèn)題的唯一出路，基金只能在責(zé)任機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。不能過(guò)分夸大問(wèn)題的特殊性，比如在解放前形成的土壤污染畢竟是極少數(shù)，以此來(lái)否定責(zé)任機(jī)制的可行性是不可取的。
要對(duì)土壤調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和規(guī)劃等各項(xiàng)制度的建立做出具體規(guī)定，應(yīng)體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的支持
我國(guó)開(kāi)展的全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，宏觀反映了我國(guó)土壤污染的總體情況和變化趨勢(shì)。由于土壤同大氣和水的差異性，并受限于調(diào)查方法和資金，宏觀調(diào)查不能充分反映土壤污染的復(fù)雜性和更具體的情況，對(duì)土壤環(huán)境治理和修復(fù)的指導(dǎo)作用不足。
面對(duì)土壤污染嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，土壤環(huán)境保護(hù)法對(duì)調(diào)查制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以能有效服務(wù)土壤治理修復(fù)為原則，根據(jù)地理區(qū)域、土地類(lèi)型、使用情況等條件，對(duì)調(diào)查區(qū)域、調(diào)查時(shí)機(jī)、調(diào)查尺度、調(diào)查方法等進(jìn)行改進(jìn)。
土壤環(huán)境保護(hù)法需要明確由國(guó)家確定容易和可能發(fā)生土壤污染的區(qū)域，建立定期以及用途變更等調(diào)查機(jī)制，為把握污染情況、劃清污染責(zé)任打好基礎(chǔ)，并以此建立污染土地檔案。
土壤立法應(yīng)明確制定和完善適應(yīng)各土地利用類(lèi)型的、分級(jí)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)考慮到少數(shù)地區(qū)部分土壤污染物背景值問(wèn)題，以解決普遍性和特殊性的矛盾。
土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中各種生命和非生命活動(dòng)的載體，土壤污染是對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的嚴(yán)重破壞。在“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的全新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該將自然資源、生態(tài)功能、生物多樣性等損害評(píng)估和人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一起作為評(píng)估內(nèi)容，更全面客觀地反映土壤污染對(duì)人類(lèi)和生態(tài)環(huán)境的危害。
我國(guó)用30年走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的發(fā)展之路。相比之下，社會(huì)和個(gè)人的環(huán)境意識(shí)特別是土壤、地下水保護(hù)意識(shí)亟需加強(qiáng)。建立修復(fù)制度將有助于加速這一進(jìn)程，從而更好地預(yù)防污染。
土壤修復(fù)面臨的資金、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力短缺等現(xiàn)狀，其根源有些是制度性問(wèn)題，有些是技術(shù)性問(wèn)題。土壤立法需要明確規(guī)劃的重要性，建立污染監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)報(bào)告和修復(fù)制度。
以規(guī)劃為指導(dǎo)，通過(guò)例行監(jiān)測(cè)掌握土壤污染的情況和變化，發(fā)現(xiàn)有危害的土壤污染就必須立即采取措施予以治理修復(fù)。明確啟動(dòng)修復(fù)的機(jī)制和修復(fù)程序。同時(shí)，規(guī)定土壤、地下水污染應(yīng)急的上報(bào)途徑、程序、處理措施。
在新常態(tài)下，遵循政府對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)、市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定作用和公民積極參與相結(jié)合的原則，立法應(yīng)明確改革現(xiàn)行有行政審批性質(zhì)的從業(yè)資質(zhì)，以行業(yè)自律來(lái)規(guī)范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權(quán)益的保障也是需要建立的重要制度。
土壤修復(fù)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是土壤環(huán)境保護(hù)成敗的關(guān)鍵之一。土壤立法要體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的支持，除財(cái)政、稅收和金融支持外，還應(yīng)強(qiáng)化行業(yè)組織的作用，建立包括研發(fā)、評(píng)估和認(rèn)證在內(nèi)的技術(shù)體系，推進(jìn)土壤修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新。
總之，面對(duì)土壤立法的關(guān)鍵歷史時(shí)期，需要以更大的勇氣、更廣的視野尋求制度、管理和模式創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的力量，使得國(guó)人賴(lài)以生存的土地在法治保障的軌道上得到關(guān)注、修復(fù)和保護(hù)。
?。ㄗ髡邽橹袊?guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng))
