本報(bào)記者 徐維維 上海報(bào)道
9月16日，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上，李克強(qiáng)指出，要允許地方通過股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。
但是，在資金需求量大、周期長、回報(bào)率低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，如何能真正吸引各類社會(huì)資本，尤其是民營資本參與，一直是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。
5月3日，國家發(fā)改委第一次發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》，并公開征求意見。這部法律被認(rèn)為是PPP（Public-Private-Partnership）領(lǐng)域最重要的法律，在學(xué)界甚至被稱為PPP立法。
9月18日，負(fù)責(zé)起草該法的發(fā)改委法規(guī)司回復(fù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道稱，法律目前還在修改完善階段，但無法給出時(shí)間表。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組核心成員、濟(jì)邦咨詢有限公司董事長張燎接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)透露，國務(wù)院要求發(fā)改委法規(guī)司加快推進(jìn)此次立法工作，并要求國務(wù)院法制辦更主動(dòng)地去介入這次立法工作。
然而，雖然在一些方面達(dá)成了共識(shí)，但對(duì)于PPP的定義、適用范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面仍存在很多爭議。
民間需要良好預(yù)期的制度環(huán)境
《21世紀(jì)》：今年5月3日《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》征求意見稿發(fā)布后，6月4日國家發(fā)展改革委法規(guī)司召開座談會(huì)，聽取各部委、有關(guān)專家和市場主體的意見。到目前有哪些新進(jìn)展？
張燎：那次座談會(huì)后，各方意見陸陸續(xù)續(xù)反饋過來了，6月中旬我們起草小組開了一次會(huì)討論后，又改了一個(gè)稿。我們也就一些焦點(diǎn)問題做了一些專題的分析意見，匯總交給了發(fā)改委法規(guī)司。
7月份開始由于人員變動(dòng)，發(fā)改委法規(guī)司主要負(fù)責(zé)經(jīng)辦該法的處長換了，所以立法推進(jìn)比原來預(yù)計(jì)的要慢了一些。最近聽說可能要重新開個(gè)會(huì)，新處長可能熟悉一段時(shí)間的情況之后，要把這個(gè)工作繼續(xù)往前推。
《21世紀(jì)》：這部法律的重要性在哪？
張燎：十八屆三中全會(huì)決議里面提到要加快推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的一個(gè)重要方法。我們原來做過嘗試，但效果不好。
上一屆政府在最后的兩年任期提了鼓勵(lì)民間投資新三十六條實(shí)施細(xì)則，但效果仍不佳。學(xué)界和業(yè)界反思認(rèn)為，主要原因是沒有一個(gè)上位法來保障這些細(xì)則得以實(shí)施，僅僅依靠位次比較低的通知、意見、規(guī)范性文件不足以建立一個(gè)能夠讓民間有良好預(yù)期的制度環(huán)境。制度環(huán)境很重要的一個(gè)要素就是要有一個(gè)層級(jí)比較高的上位法來保護(hù)投資人的合法權(quán)益，增強(qiáng)他們的投資信心，同時(shí)也管住政府的手腳。
此外，《決議》里說讓市場在資源配置中起決定性作用，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。PPP也是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域提高國家治理水平的一個(gè)抓手。
立法名稱之辯
《21世紀(jì)》：對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》這個(gè)名字有爭議嗎？
張燎：目前還是用的這個(gè)名稱，但也有不同的意見，我個(gè)人也認(rèn)為這個(gè)名稱“窄”了一點(diǎn)。
特許經(jīng)營，對(duì)應(yīng)的英文單詞是concession，在國際PPP主流機(jī)構(gòu)，如世行、亞行、歐投等，對(duì)PPP具體模式定義里，concession都只是PPP其中一種，是和BOT、TOT平行的一個(gè)子模式，而不是跟PPP等量替換的一個(gè)名詞。現(xiàn)在相當(dāng)于拿特許經(jīng)營來替換PPP，今后跟國際交流可能會(huì)有問題。
這個(gè)的誤解是從哪兒來的呢？就是住建部，原來的建設(shè)部，在2004年頒布126號(hào)文，提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營制度。從那兒開始，就把市政公用領(lǐng)域的這些PPP的事都統(tǒng)稱為特許經(jīng)營制度和項(xiàng)目。所以我們今天說PPP的時(shí)候，也受到那個(gè)時(shí)候的影響。當(dāng)時(shí)發(fā)改委在給全國人大報(bào)立法計(jì)劃的時(shí)候，名稱就用了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。延用過去的提法，可能會(huì)帶來一些認(rèn)知上的偏差。
《21世紀(jì)》：那你認(rèn)為名稱應(yīng)該是什么？
張燎：叫《公私合作法》又難以被接受。在翻譯PPP的時(shí)候，就碰到這樣一個(gè)問題。大家還有點(diǎn)談“私”色變，多少在意識(shí)層面上還不是那么能夠坦然面對(duì)。這是其一。其二，如果用“公私合作”，把第二個(gè)P定義為“私”的話，國企不就不能參與了？這也不合適。
在臺(tái)灣地區(qū)，有一部類似的法律叫《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》。但是又覺得“促進(jìn)”二字的力度好像還不夠大，所以目前還是堅(jiān)持用原來的這個(gè)名稱。
《21世紀(jì)》：在征求意見稿中稱，有一條規(guī)定，對(duì)企業(yè)主體要求一視同仁，但簽約政府機(jī)關(guān)直管的國企例外，這句話怎么理解？
張燎：前面說了，PPP翻譯過來是公私合作伙伴關(guān)系，“私”的說法對(duì)國企不適用，財(cái)政部的官方提法叫政府與社會(huì)資本合作。社會(huì)資本就包容了國企。但是，PPP的一個(gè)界定標(biāo)準(zhǔn)是，本地政府自己管理的、控制的國企，和本地政府之間的合同關(guān)系，不算PPP。如果把大量本地政府自己管理的國企，與政府達(dá)成的合約關(guān)系，也算作PPP的話，那PPP就完全泛化了。但是，如果當(dāng)?shù)貒蟠碚畢⒐傻巾?xiàng)目公司里面來，那項(xiàng)目公司的實(shí)際控制和控股方是非他控制的真正的社會(huì)資本，那也算PPP。但是，對(duì)這點(diǎn)，征求意見稿表述得不是很明確。
適用范圍需要明確
《21世紀(jì)》：《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》的適用范圍有爭議嗎？
張燎：PPP中國過去實(shí)踐主要集中在公用事業(yè)和交通領(lǐng)域，和早年的一些能源項(xiàng)目。但是現(xiàn)在要擴(kuò)大到什么范圍，是需要討論的?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)包含的領(lǐng)域，可大可小，立法的時(shí)候，這個(gè)問題是繞不過去的，所以說這也是需要解決的問題。
《21世紀(jì)》：那你的觀點(diǎn)是什么？
張燎：我認(rèn)為采用比較廣義的范圍會(huì)比較合適。因?yàn)榧热荒阏J(rèn)可PPP的好處，對(duì)推動(dòng)改革的益處，那么凡是能夠適用這個(gè)領(lǐng)域的，都可以考慮允許采用PPP的方式，這樣可以在更廣的面上來激發(fā)社會(huì)資本和民間的活力。
《21世紀(jì)》：關(guān)于適用范圍的描述方法，現(xiàn)在有正面清單和負(fù)面清單兩種看法，是否考慮過負(fù)面清單？
張燎：這個(gè)我們也討論過。現(xiàn)在采用的是正面清單，因?yàn)樨?fù)面清單其實(shí)需要更大的決心，就是這意味著放得更開，中國的立法者和管理的一貫思路比較謹(jǐn)慎，不太可能采用負(fù)面清單。我個(gè)人覺得只要正面清單別列得太窄就可以。因?yàn)榕_(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》，也是采用列舉方式。
《21世紀(jì)》：征求意見稿里關(guān)于PPP適用方式有共識(shí)嗎？
張燎： PPP是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的一系列模式的統(tǒng)稱，里面具體模式全世界有幾十種，常用的都有十幾種。這些方法在過去國內(nèi)行業(yè)部委推類似PPP制度（叫特許經(jīng)營權(quán)制度）的時(shí)候，也都沒有寫清楚，官方文件也都沒有做明確的標(biāo)識(shí)，而全世界在這方面用法也是五花八門。
而且，財(cái)政部和發(fā)改委之間也有爭議。發(fā)改委的稿子（就是前文所述的征求意見稿）沒有窮舉PPP具體有哪些模式，點(diǎn)了兩個(gè)常用的，BOT和TOT，后面用“其他”統(tǒng)稱。但是，財(cái)政部采用了接近于窮舉的方式，而且列出每一個(gè)具體模式的含義，政府和社會(huì)資本各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。
我個(gè)人認(rèn)為，在法律里面寫得太細(xì)確實(shí)也不太合適，跟PPP相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)該有層次區(qū)分，頂層的可能主要規(guī)定大的原則性問題，下面還有一系列實(shí)施細(xì)則等法規(guī)和文件搭建一個(gè)制度框架。
我們濟(jì)邦咨詢在幫財(cái)政部做一個(gè)全國PPP操作指南，這就很細(xì)了，但這不是法律。我們建議，在操作指南里面，通過附件的方式來解釋每個(gè)具體模式。否則這個(gè)指南出來，如果連這些基本的運(yùn)作模式都沒有一個(gè)明晰的權(quán)威規(guī)定，那下面又亂成一鍋粥了。
PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置問題不容回避
《21世紀(jì)》：特許經(jīng)營中出現(xiàn)的很多問題與政府職能不清有關(guān)，包括是否需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和部門協(xié)調(diào)此事，這是否在立法中形成共識(shí)？
張燎：這也是現(xiàn)在仍舊有爭議的問題，需要各方來討論，權(quán)衡利弊，最后需要高層來拍板，當(dāng)然我們作為獨(dú)立的專家，也有我們的意見。
建立一個(gè)能夠真正實(shí)施PPP的制度環(huán)境很重要。一是理念，二是法律法規(guī)，三是機(jī)構(gòu)，四是運(yùn)作能力。機(jī)構(gòu)問題是制度環(huán)境里面的能力問題引出來的，有效的管控能力需要有這樣的機(jī)構(gòu)。
基礎(chǔ)設(shè)施的和公共服務(wù)的責(zé)任主體，在中央和地方的分權(quán)體系下是不同的，比如說，鐵路是中央政府的責(zé)任，高速公路是省級(jí)政府的責(zé)任，城市基礎(chǔ)設(shè)施、供水供氣、污水處理、垃圾處理是城市政府的責(zé)任。不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施主體和責(zé)任主體不一樣，這是機(jī)構(gòu)問題的一個(gè)方面。
國際經(jīng)驗(yàn)是，推行PPP制度有一個(gè)中央級(jí)的管理機(jī)構(gòu)，叫PPP管理中心（PPP Unity），提供PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和策劃。我們這么大一個(gè)國家，需要有人來專門鉆研這個(gè)問題，但目前中央倡導(dǎo)簡政放權(quán)的大背景下，怎么來對(duì)PPP進(jìn)行有效的管理和引導(dǎo)，政府權(quán)責(zé)平衡點(diǎn)又在哪兒？這還涉及到權(quán)力分配問題，不容回避。
《21世紀(jì)》：你覺得PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置？
張燎：整體來看，相對(duì)比較合適的就是兩個(gè)部委，發(fā)改委和財(cái)政部，因?yàn)檫@兩個(gè)部委是和推行PPP制度所需要的政府職能比較對(duì)應(yīng)的綜合性部門。其他國家有的設(shè)在財(cái)政部，也有的設(shè)在綜合性的管理部門，可能叫發(fā)展計(jì)劃部等等。
《21世紀(jì)》：財(cái)政部下面有一個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心，現(xiàn)在是承擔(dān)了PPP中心的功能嗎？
張燎：PPP管理機(jī)構(gòu)放在哪個(gè)部門還沒有定案之前，我覺得財(cái)政部也在探索。他們內(nèi)部有一個(gè)計(jì)劃是把PPP放在清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心，但目前還未正式對(duì)外公布，還需要和有關(guān)部門溝通。（編輯 譚翊飛 張凡 申劍麗）
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