2014-09-17 16:15:16
備受矚目的《大氣污染防治法》修訂工作終于又邁出實質(zhì)性一步，近日，國務(wù)院法制辦公布了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）及關(guān)于征求意見稿的說明。與2000年施行現(xiàn)行大氣法時不同，如今十幾年過去了，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了非凡的成就，同時環(huán)境問題日益凸顯，尤其是近幾年，灰霾引起了全民對環(huán)境問題特別是大氣污染問題的高度關(guān)注，《大氣污染防治法》修訂進一步提上議事日程。相比現(xiàn)行大氣法，這次的征求意見稿都增加了哪些內(nèi)容？哪些需要進一步完善？怎么評價征求意見稿？本報為您詳細解讀。
法眼觀法
重中之重的“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”
與現(xiàn)行大氣法相比，征求意見稿最大變化是新增“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對”兩章。
征求意見稿提出，國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。明確環(huán)境保護主管部門劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域，制定區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃。嚴格控制區(qū)域內(nèi)機動車保有量和煤炭消費總量，實行環(huán)評會商機制。
什么是重點區(qū)域？2013年9月，國務(wù)院公布的《大氣污染防治行動計劃》提到了“三區(qū)十群”概念，包括京津冀、長三角、珠三角區(qū)域以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、烏魯木齊城市群等47個城市。
當(dāng)前，大氣區(qū)域傳輸性污染越來越明顯，由于各地方的法規(guī)、排放標準和管理措施不一致，僅靠各地直接協(xié)商，不能從根本上解決協(xié)同管理問題。必須從法律層面統(tǒng)一重點區(qū)域的控制措施、標準、罰則，才能落實區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控要求。新修訂的環(huán)保法也明確，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。
天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院環(huán)境規(guī)劃研究室主任黃浩云說，城市發(fā)展水平有差異，通過聯(lián)防聯(lián)控帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和技術(shù)通過法律輻射到相應(yīng)區(qū)域。
無獨有偶，在今年全國人大環(huán)資委大氣污染防治法座談會上，就有北京、上海、浙江、廣西、海南、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、寧夏、山東、山西和西藏13個省、自治區(qū)、直轄市提出將區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控寫入法律。
河北省環(huán)境科學(xué)研究院正高級工程師、副院長邢書彬認為，“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，應(yīng)在經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)布局、能源供應(yīng)等方面統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，污染防治資金的使用應(yīng)突出區(qū)域防治重點，打破省市間條塊分割，建立區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)間的經(jīng)濟補償機制。京津冀區(qū)域大氣污染防治的重點在河北省，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠、大氣污染治理投入巨大，應(yīng)在區(qū)域?qū)用嬷朴喓侠淼慕?jīng)濟政策，加大區(qū)域治理資金投入力度。”
全社會共同參與的“重污染天氣應(yīng)對”
征求意見稿提出建立重污染天氣預(yù)警和應(yīng)對機制。進行環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報，根據(jù)預(yù)警等級，實行企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)，機動車限行，停止工地施工作業(yè)，學(xué)校停課以及開展影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。
對新增的這一章，邢書彬表示，“當(dāng)前，京津冀等重點區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量狀況與標準還有很大差距，短時期內(nèi)難以達標。尤其是重污染天氣，危害人體健康，對人民群眾的正常生活造成很大影響，公眾反響強烈。在重污染天氣狀況下采取應(yīng)對措施，有效減緩空氣質(zhì)量惡化的趨勢、控制空氣污染的程度尤為重要，也是各級政府、管理部門以及企事業(yè)單位的責(zé)任。修訂草案征求意見稿中提出，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系，由政府制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布重污染天氣預(yù)警信息，并及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，十分必要。”
黃浩云認為，這一章為減少不利條件下的污染物排放提供了法律依據(jù)，特別是霧霾對呼吸系統(tǒng)影響較大，告知公眾在不利天氣采取自我防護是一個很重要的措施。通過減排可以遏制污染的程度，征求意見稿對公眾的生活行為也提出了要求，像停止露天燒烤、禁燃煙花爆竹等。
總體上，黃浩云認為，新增的這兩章反映了當(dāng)前大氣污染形勢比較嚴峻情況下，可以采取的有效辦法，這是此次征求意見稿很有特色的地方。
最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長孫佑海在向記者提起這一章時說，“作為沒有辦法的辦法，將重污染天氣應(yīng)對當(dāng)做大氣污染防治特別措施來用，心情比較沉重，不希望會發(fā)生這樣的情況，但寫這一章還是必要的。”不過同時，他建議第七十三條最后一款不寫更合適。因為如果有人根據(jù)符合標準的監(jiān)測儀器得出數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)空氣質(zhì)量比較糟糕，在微博、微信上發(fā)布相關(guān)信息，難道要追究法律責(zé)任。再有“預(yù)警”怎么界定？事情已經(jīng)發(fā)生、開始和剛開始或比較嚴重的時候，界限不好把握，而且發(fā)布者還是對環(huán)境保護比較重視的，為公眾做點好事，這一規(guī)定對公眾參與環(huán)保工作的積極性是一種挫傷，公權(quán)力處罰這類事情合不合適存疑。
與時俱進的“大氣污染防治措施”
與現(xiàn)行大氣法單設(shè)防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機動車船排放污染，防治廢氣、塵和惡臭污染不同，征求意見稿將其統(tǒng)歸為大氣污染防治措施，在此基礎(chǔ)上，細分為燃煤、工業(yè)、車船、揚塵和其他大氣污染防治5節(jié)。
對于征求意見稿首次提出的煤炭消費總量控制，黃浩云指出，我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，多煤少氣，煤質(zhì)差異大，高硫分、高灰分的煤因價格較低，生產(chǎn)、生活用量很大，排污量很大，特別是農(nóng)村地區(qū)燒散煤的量越來越大，冬季排放量集中，造成很大污染，因此應(yīng)當(dāng)控制煤炭總量，對煤炭質(zhì)量控制提出要求，對洗選煤提出要求。另外，從源頭控制煤炭消費總量，可以控制城市發(fā)展規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對區(qū)域大氣污染防治起到重要作用。同時，征求意見稿也提出推進清潔能源技術(shù)，像電力行業(yè)提出采用燃氣標準、近零排放，超潔凈燃燒技術(shù)，目前已有試點工作。這些都有助對煤炭合理、清潔使用。
“機動車船污染物防治”也是目前大氣污染防治新領(lǐng)域，其在管理機制、制度以及基本政策等方面（如申報登記、排污許可、排污收費等）與傳統(tǒng)大氣污染管理存在明顯不同。
征求意見稿還新增揮發(fā)性有機物等新的防控對象。專設(shè)揚塵污染防治一節(jié)，“今后對揚塵控制有了法律依據(jù)。”黃浩云認為以上這些變化，都是基于目前源解析的結(jié)果。他進一步解釋，源解析本身也是美國解決污染構(gòu)成問題的重要方法，國內(nèi)進一步發(fā)展，但是前期有很多監(jiān)測方法、統(tǒng)計方法不太一致，造成源解析工作混亂，后來，對包括信息發(fā)布等進行了統(tǒng)一規(guī)范。他透露研究機構(gòu)目前正在開展實時源解析，今后能更客觀評述污染源構(gòu)成，特別是重污染天氣條件下實施源解析對于分析污染成因有更大作用。此外，將大數(shù)據(jù)方法引進環(huán)保領(lǐng)域，也有助分析污染成因。
黃浩云說，“當(dāng)前企業(yè)都在往園區(qū)集中，實際上即使園區(qū)每個企業(yè)濃度排放達標，園區(qū)排放總量也達標，整個園區(qū)的排放總量也有可能比較大，會影響周邊區(qū)域空氣質(zhì)量。” 黃浩云建議征求意見稿應(yīng)當(dāng)將園區(qū)也看做一個大的污染源，給園區(qū)一個總的指標，這樣會避免污染源向一個區(qū)域集中。
據(jù)了解，不少省市還建議由《大氣污染防治法》對機動車排氣污染防治及揚塵污染防治進行原則性規(guī)定，并授權(quán)相關(guān)部門開展專項立法。
關(guān)系密切的“總量控制”與“排污許可”
現(xiàn)行大氣法關(guān)于總量控制的內(nèi)容與“十二五”規(guī)劃和《水污染防治法》規(guī)定的明顯不同。因此，征求意見稿重新規(guī)定了國家對重點大氣污染物排放實行總量控制，國家實行排污許可管理制度。
不過，中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授胡靜表示不太贊同總量控制與排污許可各自規(guī)定。征求意見稿將排污許可作為實現(xiàn)總量控制的工具較為妥當(dāng)，根據(jù)現(xiàn)行大氣法，不是所有污染源都需要持證排污，只有有總量控制要求的才持證排污。
征求意見稿第十五條最后一款規(guī)定就要求所有污染源都持證排污。“三同時”驗收之后從事的活動就是主體工程投產(chǎn)使用也就是排污。如果在“三同時”驗收之外還設(shè)排污許可，就是對同一行為設(shè)立兩次許可。
《行政許可法》將許可分為普通許可和特別許可。相應(yīng)地，排污許可也分為普通排污許可和特別排污許可。從科學(xué)角度，任何排污行為都需要消耗和利用環(huán)境容量，總量控制的根據(jù)來源于環(huán)境容量的有限性。從理論上講，任何排污行為都需要實施總量控制，但實施總量控制有成本和技術(shù)上的條件。如果沒有成熟和低廉的技術(shù)來測量排污指標、計量排污量，實施總量控制就沒有可行性。
因此，根據(jù)總量控制的可行性，排污行為又劃分為兩類。第一類是實施總量控制的排污行為，這類排放行為需要消耗排污指標；第二類是不實施總量控制的排污行為，這類排污行為實際上也消耗環(huán)境容量，但因為沒有實施總量控制，從法律上并不消耗排污指標。
因此，排污許可不宜籠統(tǒng)定性，應(yīng)該分別定性。對于一般的沒有條件實施總量控制的排污行為，實施普通排污許可；對于有條件實施總量控制的排污行為，實施特別排污許可。普通排污許可和總量控制沒有關(guān)系，各自獨立；特別排污許可則是貫徹總量控制的工具，二者不可分割。
有條件進行總量控制的，如在線監(jiān)測，成本比較低，技術(shù)成熟，經(jīng)濟上也可行，這種情況下實施總量控制。這樣的排放就不只是普通許可，還有特別許可的問題，顯然需根據(jù)環(huán)境容量定排污指標，如果維持“三同時”驗收（其實就是普通許可）的話，則需要另外頒發(fā)排污許可，這個許可是特許，這樣關(guān)系才理得順。
據(jù)了解，由于現(xiàn)行大氣法規(guī)定排污許可證具體辦法由國務(wù)院制定，但是一直未出臺。實際工作中很多省市都已經(jīng)制定并開展了排污許可證管理工作，但是這從法律上來說缺乏明確依據(jù)，因此有不少省市呼吁在修訂法律時規(guī)定可以授權(quán)地方立法對排污許可制度進行規(guī)范。據(jù)悉，目前《排污許可證管理條例》正在起草中。
有待改進的“法律責(zé)任”
與現(xiàn)行大氣法相比，征求意見稿新增引咎辭職，大大加大了對無證、不按規(guī)定排污、揚塵污染等的處罰力度，提出按貨值金額、運行成本罰款，引入強制執(zhí)行、按日連續(xù)處罰等。
孫佑海認為，征求意見稿在法律責(zé)任方面對實體問題規(guī)定不少，基本前款有規(guī)定的，后面都有措施。但是法律不只是實體法，還應(yīng)增加程序性規(guī)定，否則效果會大打折扣。他建議增加司法機關(guān)對違法如何追究刑事責(zé)任的程序性規(guī)定。他還提出第八十八條的罰款是否合適，建議罰款200元改為500元以下，還是有個幅度比較好，法律的靈活性還是要考慮的。第九十三條處罰額度太低；第九十九條，建議擴大雙罰制范圍，除了“造成污染事故”的，只要存在主觀故意的違法情形，例如虛假申報、拒絕接受檢查、環(huán)評未批先建、偷排等，都應(yīng)該實行雙罰。
邢書彬認為第七十九條關(guān)于“不正常使用大氣污染防治設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護主管部門批準拆除、閑置大氣污染防治設(shè)施的，處1萬元以上10萬元以下罰款”，處罰力度偏小。理由是不足以杜絕“停運設(shè)施、偷排偷放”行為。
胡靜提出第七十八條第二款排污治理的費用不好確定，不如改為應(yīng)當(dāng)繳納多長時間的排污費；第八十一條運行成本是否需要增加時間限制；第八十六條第二款規(guī)定不是從污染角度來說的；關(guān)于第九十九條罰則，如果相關(guān)責(zé)任人上一年度沒有收入怎么辦。此外，征求意見稿的說明提到民事責(zé)任，但征求意見稿里沒有看到環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。
法當(dāng)?shù)梅?br />
排污權(quán)交易應(yīng)入法
對于排污權(quán)交易制度沒有寫入征求意見稿，胡靜表示有點遺憾，他說大氣領(lǐng)域最適合開展排污權(quán)交易，二氧化硫排放是可以監(jiān)控的，碳是可以監(jiān)測的，排污量也是可以計量的，火力發(fā)電廠重點監(jiān)控企業(yè)都有在線監(jiān)測，重點排污單位應(yīng)當(dāng)實施排污權(quán)交易。或者在征求意見稿中只寫二氧化硫交易也可。
黃浩云認為，開展排污權(quán)交易是發(fā)展趨勢，但是在技術(shù)角度上，還需要很多科學(xué)研究來支持，因為大氣污染防治有特殊性，排污權(quán)交易到其他地方會不會影響這一區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量，還需要很多技術(shù)論證，這不像股票交易給誰都不受影響。二氧化碳交易之所以比較成熟，是因為無論它在什么地方排，只要減了就行，與區(qū)域沒什么關(guān)系，如果是大氣污染物的話，例如從新疆交易到天津，會加重天津的污染，是不是有環(huán)境容量接納這些污染物的排放，確實需要很多科學(xué)依據(jù)。只有做好基礎(chǔ)性工作，才可以模擬、預(yù)測交易以后的情況，才能把排污權(quán)交易制度用好用活。當(dāng)然，這項工作還是要往前推動的。
據(jù)黃浩云介紹，天津2007年前后試行過一陣排污權(quán)交易，后來因初始排放權(quán)問題、稅收問題、交易辦法等問題擱置了。
規(guī)定查封扣押的具體情形
第二十一條關(guān)于查封扣押的規(guī)定比新環(huán)保法詳細，增加了“可能導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法證據(jù)滅失或者隱匿的”。不過實際執(zhí)行中這一規(guī)定還是不好操作。胡靜建議在征求意見稿中列出查封扣押的具體情形，例如在醫(yī)院、學(xué)校附近超標排放。
胡靜進一步解釋，如果環(huán)保部門以部門規(guī)章等形式出臺查封扣押實施細則，會因為直接關(guān)系到被查封扣押人的權(quán)利和義務(wù)，違反法律保留原則。因為對個人重大人身財產(chǎn)權(quán)利的干涉，只有法律才能規(guī)定。因此最好在單行法中規(guī)定查封扣押的具體情形。
《行政強制法》規(guī)定，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為，防止證據(jù)損毀，避免危害發(fā)生，控制危險擴大的情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民法人或其他組織財產(chǎn)實施暫時性控制的行為。行政強制措施原則上要由法律來設(shè)定，否則自由裁量權(quán)太大了，不符合法理。
作為一種行政強制措施，查封扣押本身就是一種暫時性的限制，這種暫時性的限制和暫時性的控制一定要有緊迫性。法無授權(quán)即非法，查封扣押性質(zhì)上屬于《行政組織法》，不屬于《行政行為法》，鑒于此，胡靜建議提請全國人大法工委對查封扣押情形進行立法解釋。
增加環(huán)境行政公益訴訟
環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟主要以解決賠償問題為主。環(huán)境行政公益訴訟解決行政機關(guān)不作為、濫作為問題。孫佑海認為，規(guī)定不相關(guān)、沒有利害關(guān)系的人可以告政府和部門，對推進環(huán)保工作，尤其是督促政府及主管部門抓緊治理大氣污染很有用處，也是社會各界比較關(guān)注的事情。正在審議的《行政訴訟法》草案沒有規(guī)定提起公益訴訟的機關(guān)和組織，新環(huán)保法規(guī)定了提起訴訟的組織。建議征求意見稿增加一款，法律規(guī)定的有關(guān)主體在條件具備時可以提起大氣環(huán)境保護的環(huán)境行政公益訴訟，對《行政訴訟法》草案形成呼吁性規(guī)定。如果《行政訴訟法》規(guī)定了，征求意見稿也可以不寫，這在法理上也是可以的。
增加城市建設(shè)和人口發(fā)展相應(yīng)條款
征求意見稿很重要的一點是提出了規(guī)劃先行，黃浩云認為這很重要，他說，我國大中型城市近年灰霾發(fā)生的比較頻繁，環(huán)保部門已采取很多措施，污染物減排量也在逐漸增加，然而空氣質(zhì)量沒有根本好轉(zhuǎn)。例如天津，根據(jù)掌握的資料，10年間平均風(fēng)速降低了1米/秒，這與城市下墊面有關(guān)。另外是熱導(dǎo)現(xiàn)象，城市道路和建筑物大量吸收熱量，形成了城市中心熱、周圍冷，中心熱氣流上升，周邊空氣就會向城市內(nèi)部聚集，目前很多城市又將排放量大的企業(yè)安置在城市周邊，這樣污染物也會進入到城市里，加上風(fēng)速的降低，相應(yīng)也就削弱了對大氣污染的治理效果。因此，黃浩云建議從規(guī)劃上，對城市建設(shè)和人口發(fā)展增加相應(yīng)條款，這樣更能發(fā)揮法律的效力。這一點尤其對于正在發(fā)展的城市意義更大，應(yīng)從規(guī)劃等多個領(lǐng)域研究城市污染物擴散稀釋的速度，法律應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。
對民事賠償多做些規(guī)定
孫佑海提出法律責(zé)任部分關(guān)于民事賠償?shù)臎]有，提出罰款要上交國庫，只有積極對當(dāng)事人的環(huán)境損害進行賠償，才更利于環(huán)境保護。對損失利益填補，法律對此應(yīng)作進一步考慮。這里需要說明環(huán)境保護相關(guān)法律的立法宗旨，一直在爭論的是處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，到底誰優(yōu)先。判斷法律責(zé)任寫得好不好，只看到罰款多不多，有沒有與條款對應(yīng)的懲罰規(guī)定，這種理念需要更新。應(yīng)當(dāng)從保護人體健康的角度出發(fā)制定法律、實施法律。因為這不僅是影響到GDP的問題，更影響到生產(chǎn)力因素中最活躍的人的健康。再有，民事賠償不一定都到法院解決，行政部門也可以主持，就像開車遇到刮蹭，交通部門就可以召集雙方商量賠償。環(huán)保部門也可以借鑒。建議征求意見稿應(yīng)應(yīng)對民事賠償多做些規(guī)定。
其他零零總總的建議
胡靜提出征求意見稿第十三條關(guān)于建設(shè)對環(huán)境有影響的項目應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價的規(guī)定與新環(huán)保法第十九條的規(guī)定區(qū)別不大。不如考慮借用《大氣污染防治行動計劃》第十七條的規(guī)定，“對未通過能評、環(huán)評審查的項目，有關(guān)部門不得審批、核準、備案，不得提供土地、不得批準開工建設(shè)，不得發(fā)放生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、排污許可證，金融機構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持，有關(guān)單位不得供電、供水。”將環(huán)評審批作為前置條件。
胡靜特別贊賞試圖通過控制產(chǎn)品質(zhì)量標準來控制大氣污染，征求意見稿第二十四條、第三十條、第三十二條、第三十七條、第四十三條、第四十七條和第四十八條都提到了質(zhì)量標準，不過，他提出整體感覺有些散，建議不妨考慮對產(chǎn)品質(zhì)量標準做一個集中規(guī)定。
另外，第十八條提到的重點排污單位借用了新環(huán)保法的概念，不過在法律上找不到認定范圍。全國人大常委會法工委副主任信春鷹主編的環(huán)保法釋義提到，重點排污單位包括國家監(jiān)控的重點排污單位和地方監(jiān)控的重點排污單位。作為單行法，此處不如就改為重點監(jiān)控企業(yè)，正好環(huán)境保護部也有一系列相關(guān)文件。孫佑海則提出重點區(qū)域概念也存在類似的法律問題，需要直接明確或出臺解釋。
針對第四十五條，胡靜疑惑對高污染車輛怎么認定，是依據(jù)車型還是出名錄？低排放區(qū)又怎么劃定？第五十九條規(guī)定設(shè)置除塵等設(shè)施，這應(yīng)屬于“三同時”覆蓋的要求，是否有必要列舉出來；第六十六條提到準入目錄，還提到產(chǎn)品目錄，有兩個黑名單，如果企業(yè)在建廠時符合國家一般要求，重點區(qū)域劃定后不符合要求了，是不是需要搬遷，是不是應(yīng)當(dāng)補償。
