交通擁擠、空氣污染、公共服務不足……隨著城市人口快速增長,北上廣等地的“大城市病”日益突出,城市承載力已經接近極限?!督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{研了解到,近些年北上廣幾個特大城市持續(xù)快速發(fā)展,對城市的資源環(huán)境、公共服務能力、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施,但受經濟增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素,實現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標面臨諸多難題。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規(guī)模,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者,“負債累累”導致難以正常行走。
隨著人口急劇增長,北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯,交通擁擠、空氣污染、公共服務不足等“大城市病”日益突出,城市承載力已經接近極限。
數據顯示,北京市機動車已超過500萬輛,上海、廣州等多個城市超過200萬輛,車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京,全市目前年用水量缺口近三分之二,不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升,北京市自來水集團預測,今夏城區(qū)日供水量將達到310萬立方米至315萬立方米,接近318萬立方米的日供水能力極限。
在廣州,去年不少生源密集地小學學位緊張、“僧多粥少”,其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過20%。由于人口多,廣州一天要處理1.4萬噸垃圾,主城區(qū)要處理9700多噸垃圾,1天要處理污水465萬噸。
龐大的人口規(guī)模,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者,“負債累累”導致難以正常行走。為了控制人口規(guī)模,北上廣等特大城市均采取了一系列措施:
———“積分”進城,規(guī)范外來人口落戶。早在2010年,廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制,截至今年7月底,已發(fā)放4872萬張居住證,涵蓋公交、小額消費、金融等多種功能。上海于2013年6月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。
———功能疏解。一是在郊區(qū)建設城市“副中心”,二是將部分產業(yè)遷移至周邊省市。在北京,大紅門服裝市場已經確定外遷河北白溝,白溝大紅門國際服裝城一期將于9月底試營業(yè)。廣州積極建設城市副中心,促進人口逐步向兩個新城區(qū)和三個副中心集聚。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交,完善與毗鄰城市的交通接駁,醫(yī)院、學校也在配套完善中。
———規(guī)范社會管理。北京、上海等城市均在推進打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作,在提升社會治安的同時,也增加了無固定工作、無合理居所的外來人口的生活成本,對控制外來人口也起到一定作用。
北上廣每年增加一個中小城市人口量
在北京、上海、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數量達到四五十萬人,相當于一個中小城市的規(guī)模。有專家表示,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,相當于“26年長出一個北京城”。
根據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》,人口在300萬至500萬之間的為大城市,城區(qū)人口500萬以上的算是特大城市。截至2010年,人口在500萬至1000萬之間的中國城市達到10個,1000萬以上的城市有6個。記者了解到,在北京、上海、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數量達到四五十萬人,相當于一個中小城市的規(guī)模。
近十多年來,北京的常住人口以每年近60萬人的速度持續(xù)增長,近兩三年增速略有所放緩。2013年,北京市常住人口2114.8萬人,較2012年增加45.5萬人,增長2.2%。有專家表示,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,相當于“26年長出一個北京城”。
其中,外來人口是新增常住人口的主力。2013年,北京市常住外來人口802.7萬人,占比38%,同比增長3.7%,新增外來人口占當年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年,全市常住外來人口增長98萬人,年均增長4.4%,占全市新增常住人口的64.1%。
記者從上海社會科學院了解到,1993年到2012年,上海常住人口從1381萬增加到2380萬,平均每年新增52.6萬,年均增長2.9%。2013年,上海常住人口突破2400萬大關,達到2415.15萬人,比上年增加34.72萬人,其中外來常住人口990.01萬人,占比41%,較上年增加29.77萬人。
在廣州,情況也不容樂觀。2013年末,常住人口1292.68萬人,其中,戶籍人口832.31萬人。這比2012年第六次人口普查時的1260萬人增長了約32萬人,從2000年到2012年間,廣州常住人口每年增長達43萬。
據預測,如不采取有效調控措施,2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規(guī)劃目標,2030年將達3000萬人左右。
遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸
各地仍存在GDP思維慣性,擔心產業(yè)結構調整會導致經濟發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展,但是,地方政府為了自身利益,轉移或外遷的難度很大。
記者在北上廣調研了解到,盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施,人口增速有所趨緩,但是絕對數量仍然大幅增加,對城市健康運行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力。目前,人口規(guī)??刂乒ぷ髅媾R多重阻力。
一是人口管理體制不順,多方合力尚未形成。據了解,上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務領導小組,辦公室設在市公安局,成員單位有25家,但各部門各自為政、工作機制不暢。目前,居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低,信息合建共享機制不夠順暢是重要原因。
二是“GDP思維”下“以業(yè)控人”推進力度不足。記者發(fā)現(xiàn),各地仍存在GDP思維慣性,擔心產業(yè)結構調整會導致經濟發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展,但是,地方政府為了自身利益,轉移或外遷的難度很大。
三是相關政策不到位,“以房控人”政策力度不夠。比如,上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉(xiāng)結合部的農民房屋出租缺乏具體政策,對“非改居”的廠房出租沒有明確規(guī)定。雖然規(guī)定了違章建筑及危險房屋不得用于出租,以及租住人均面積不得低于5平方米,不得分隔搭建后出租等,但執(zhí)行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執(zhí)行力度不足。
四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力。據北京市衛(wèi)生計生委測算,政策放開后平均前5年每年將新增5.42萬人左右,此后每年新增約4萬人左右。“單獨兩孩”政策實施將使城六區(qū)人口服務管理壓力加大,也使幼兒園、小學配置更趨緊張。
以產業(yè)疏導引導人口分流
專家表示,特大城市人口膨脹根源在于產業(yè)和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和產業(yè)進行疏解,主動舍棄犧牲一些產業(yè),“掉一些肉”,以經濟“減負”為人口減壓。
記者在調查中發(fā)現(xiàn),北上廣等大城市吸引的新增外來人口中,大部分集中于勞動生產率較低的行業(yè),不符合大城市的定位。根據2012年第六次人口普查統(tǒng)計,在北京市,就業(yè)以外來人口為主的行業(yè)主要是居民服務業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè),在這些行業(yè),外來人口占就業(yè)人口的比例分別為75%、73%、68%、63%、52%。2013年底,在全市登記流動人口中,服務性行業(yè)中流動人口比重超過70%。
在上海、廣州等城市,也存在類似情況,對此,北京市發(fā)展改革委主任張建東表示,大城市應以產業(yè)疏導引導人口疏導。今年上半年,北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產業(yè),實現(xiàn)了213家污染企業(yè)停產退出,完成全年任務的71%。
專家表示,特大城市人口膨脹根源在于產業(yè)和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和產業(yè)進行疏解,主動舍棄犧牲一些產業(yè),“掉一些肉”,以經濟“減負”為人口減壓。
北京市政協(xié)調研組建議,要明確產業(yè)和功能疏解對象,以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標,加快清退一般性產業(yè);以控制人口為目標,疏解區(qū)域性物流基地和專業(yè)批發(fā)市場等流動人口聚集產業(yè);以功能調整優(yōu)化為目標,解決優(yōu)質公共服務資源配置不均衡問題,并啟動部分行政機關及事業(yè)單位向外轉移試點工作。
專家表示,由于統(tǒng)籌不力、配套政策不完善等問題,目前一些城市的產業(yè)疏導進展并不順利,對此,建議進一步發(fā)揮價格對產業(yè)結構升級的杠桿作用。具體而言,其一,對不符合城市功能定位的企業(yè),提高其生存成本,促進低端產業(yè)加快調整退出;其二,提高新增產業(yè)項目準入門檻;其三,對積極轉移產業(yè)的企業(yè)給予一定的租金、稅收等優(yōu)惠政策。
提交關閉