2014-08-20 16:10:44
《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）實施行將滿一年。
這一年，恰遇全面深化改革啟動。政治、經濟、社會層面的調整和變化，既為《大氣十條》的實施提供了難得的機遇，同時又帶來了不小的挑戰(zhàn)。
本報記者梳理這些機遇和挑戰(zhàn)發(fā)現，就像霧霾本身一樣，《大氣十條》在執(zhí)行過程中也存在一些“霧霾”，存在一些不確定性因素。
其中，有經濟層面的，有政治層面的，有法律層面的，有社會層面的，有的涉及體制，有的牽涉利益，有的涉及技術，有的則涉及態(tài)度。
撥開這些“霧霾”，我們是否有十拿九穩(wěn)的把握？未來4年，《大氣十條》究竟十拿幾穩(wěn)？
（一）經濟下行，利好還是利空？
河北省今年第一季度的經濟發(fā)展數據讓不少人大跌眼鏡。GDP同比增長4.2%，增速同比回落5.4個百分點，低于全國3個百分點以上。
這一過程恰好伴隨大氣污染治理的升級，伴隨著河北省“6643”工程的強力實施。和人們之前的預期一樣，大氣污染治理一定程度上影響了河北省的經濟發(fā)展。
數據顯示，河北鋼鐵產能壓減任務占全國的3/4，減煤任務占京津冀三地總和的六成多。初步測算顯示，僅壓減鋼鐵產能一項，將影響工業(yè)增加值兩個百分點。
類似的影響在別的地區(qū)也開始呈現。如何才能既保藍天不失色，又保發(fā)展不失速？如果眼下必須在二者中間有所取舍，我們應該做出何種選擇？
同樣值得思考的問題還有很多：大氣污染治理對經濟發(fā)展的直接影響究竟有多大？這種影響將持續(xù)多長時間？整個社會能在多大程度上接受這種影響？地方政府能在多大程度上承受這種影響？大氣污染治理會否受到穩(wěn)增長的影響？如何規(guī)避這種影響……
可以預見，今后一段時間，我國經濟下行壓力還將持續(xù)存在，并有加大的可能。這對大氣污染治理究竟是利好還是利空，值得好好研究。
（二）壓力陡增，求快還是求準？
一年來，地方政府治理大氣污染的壓力陡增，希望環(huán)境質量改善的速度快一點、再快一點，這樣，對上對下都好交代，自身也有政績。
其對環(huán)保部門的要求也在悄悄地發(fā)生著變化。原來，由于擔心影響經濟發(fā)展，地方政府或明或暗地要求環(huán)保部門配合經濟發(fā)展。當前，環(huán)境質量改善成了政績考核重要內容，地方政府希望環(huán)保等部門盡快改善環(huán)境質量。
于是我們看到，去年，一些地方甚至提出了“11月底退出環(huán)境空氣質量排名倒數前十”等現在看來不切實際的目標，最后也都不了了之。
急于求成的心態(tài)不可避免地導致一些地方采取一些急功近利的措施，這對大氣污染治理來說并不是好消息。
其實，改善大氣環(huán)境質量的急切心情可以理解，也符合公眾期盼，但如果操之過急，不做可行性分析，不做長遠打算，其結果往往是欲速則不達。
重壓之下，各地能否擺正心態(tài)？能否把握好穩(wěn)準狠的節(jié)奏？能否真正按照環(huán)境治理的規(guī)律辦事？直接體現出地方政府的政績觀，直接考驗著地方政府的執(zhí)政能力和政治智慧。
（三）新法加嚴，機遇還是挑戰(zhàn)？
出租車司機闖一個紅燈，罰款、扣分、停車學習一周，損失加起來半個月收入沒了，所以沒人敢以身試法。對于違法排污企業(yè)，法律也應該體現出這樣的威嚴。
新修訂的《環(huán)境保護法》明顯加大了處罰力度，明年1月1日這部法律即將正式實施，《大氣污染防治法》修訂工作也已經納入立法規(guī)劃。所有這些，都為加強大氣污染治理增加了砝碼。
問題在于，法律有了，能不能用？會不會用？敢不敢用？ 能不能用，考驗相關制度配套的完善程度；敢不敢用，考驗環(huán)保部門的責任擔當；會不會用，考驗環(huán)保隊伍的能力水平。
現在，距離新修訂的《環(huán)境保護法》實施只剩下不到半年時間，當務之急是，要通過各種途徑讓大家知道新法新在哪、銳在哪，讓大家明白自身差在哪、弱在哪。
按日計罰如何具體操作？行政扣押能夠真正執(zhí)行？地方保護會否影響執(zhí)法？這些不僅是環(huán)保部門應該思考的問題，也是立法部門需要關注的重點，是地方政府應該思考的課題。
目前可以預見的是，法律更加完善后，大氣污染防治會有一個加速的過程，同時也會面臨一系列新問題、新情況。我們應該在思想上、技術上、能力上做好準備，并有意識地做好相應的政策儲備。
（四）協(xié)同發(fā)展，重利還是重義？
在京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控迎來了重大機遇。
與經濟方面不同行政區(qū)域訴求存在明顯差異相比，環(huán)境保護，尤其是大氣污染治理成為區(qū)域合作的最大公約數。污染是共發(fā)癥，都想解決，單靠自身又都解決不了。
一體化發(fā)展，首先應該是環(huán)保的一體化。在這其中，尤以大氣污染治理為當前的重中之重，這是機遇。治理大氣，牽涉到區(qū)域經濟結構、能源結構的調整和重組，很多時候要觸及到各地的實際利益，這是挑戰(zhàn)。
對京津冀來說，經濟一體化程度低，發(fā)展差異大，產業(yè)在區(qū)域內轉移的空間很大。北京做出外遷企業(yè)的決定后，河北省很多地方表現出了很高的承接熱情。產業(yè)可以轉移，但污染不能轉移，這是必須把握好的原則。
大氣污染，不分區(qū)域，邊界模糊，理應在區(qū)域一體化過程中打頭陣。但從以往的經驗來看，一旦牽涉到不同的行政區(qū)劃，牽涉到利益的調整，事情往往就變得復雜起來。
有消息說，國務院已經成立了高規(guī)格的京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，并將生態(tài)環(huán)境治理列為當前重點工作之一，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面的更大動作由此更加值得期待。
（五）數據打架，信你還是信他？
去年末，中科院大氣物理所等研究機構一項關于北京地區(qū)PM2.5化學組成及來源的研究引發(fā)口水戰(zhàn)。汽車尾氣與垃圾焚燒對大氣污染貢獻只占4%的研究結果，明顯與公眾的常識性判斷不符。
事實上，對于PM2.5的來源，所有人都能說上兩句，同時幾乎所有人又都說不清、說不準，其中也包括一些研究機構，原因就在于缺乏權威的源解析。
源解析的滯后，直接導致這樣幾種后果：一是各地容易夸大外來傳輸污染物的影響，而較少公開談論自身對相鄰地區(qū)的影響，導致相鄰地區(qū)互相指責；
二是不同的利益主體容易有意無意地壓低自身對污染的“貢獻”，機動車主說尾氣污染就像“放了個屁”，路邊燒烤、渣土運輸等從業(yè)者也都覺得自身行為對大氣污染來說“無所謂”；
三是導致地方政府無法對癥下藥，有時甚至可能下錯藥。《大氣十條》出臺后，各地相繼出臺了實施方案，但仔細分析起來，這些方案雷同度很高，鮮有本地特色的治污措施，主要原因就在于此。
現在看來，雖然源解析非常復雜，但其步伐到了必須加快的時候。有消息說，權威的源解析研究已經獲得了進展，希望這樣的研究早些面世。
（六）應急預警，求穩(wěn)還是求準？
重污染天氣應急響應已被納入地方政府突發(fā)事件應急管理體系。一年來，很多地方出臺了重污染預警方案，預警水平有了很大提高，但同時也暴露出一些深層次問題。
有的地方環(huán)保、交通、公安等部門間的配合不足，導致出現“烏龍”預警；有的地方實際污染程度很高，但是預警級別沒有提升至應有水平，公眾有意見；有的地方原來設置的預警門檻低了，動不動就得啟動預警，最后不得不調高門檻。
除了預警本身，應急措施的執(zhí)行效果也很難完全達到預期。對于一些強制性的措施，單靠環(huán)保部門一家，根本監(jiān)督不過來，最后工地該開工的還開工，露天燒烤依然大張旗鼓，限制渣土運輸也很難操作。
強制性的預警措施沒有得到強制性的執(zhí)行，這是當前應急預警過程中的主要問題所在。這些問題中，有的是技術性的，有的是政策性的，有的是因為相關部門人手不足，有的是因為相關利益方環(huán)境意識不足，有的則因為部門之間協(xié)作配合不到位。
在大氣污染短期內難以根本解決的情況下，對科學預警重要性的認知理應得到更大程度的提升。現在看來，尚有不少短板要補。
（七）數據造假，慧眼還是障眼？
“千里眼”明造，“障眼法”暗行。耗資百億，監(jiān)控全國上萬污染源的在線監(jiān)測網絡，意在為監(jiān)管者裝上“千里眼”，但造假企業(yè)瞞天過海易如反掌。
近年來，有關環(huán)境數據造假的新聞屢見不鮮，數據造假也一度被業(yè)內人戲稱為“潛規(guī)則”。2013年至今，山東省環(huán)保廳共查處破壞或干擾自動監(jiān)控設施、監(jiān)測數據弄虛作假企業(yè)22家，對其實施了通報、罰款、掛牌督辦等處罰。
為逃避環(huán)境行政處罰，一些企業(yè)從“偷排”轉為“偷數字”，開始對在線監(jiān)測數據動手腳，公然造假。一些企業(yè)對排污數據的處理可謂用心良苦，違規(guī)調試，讓數據“永遠達標”。一些煙氣排放企業(yè)，已經不僅可以在排放源頭上作假，甚至可以直接調整監(jiān)測數據，手段可謂千奇百怪。
今年上半年污染源自動監(jiān)控數據傳輸有效率考核結果顯示，新疆、湖南、山西的數據傳輸有效率僅為0.03%、22.66%、44.05%，排名墊底，與排名靠前的河南、北京、貴州等省份90%以上有效率差距甚遠。
環(huán)境數據造假，不利于環(huán)保部門掌握污染物真實排放情況，對環(huán)境基礎數據的收集、統(tǒng)計、應用，以及政府有關決策等均產生巨大負面影響。
（八）讓渡利益，真行還是假行？
霧霾已經成為當下中國的一大困惑，成為經濟社會的一道坎，同時也是公眾健康的一道坎。這道坎，社會要跨，政府要跨，企業(yè)要跨，公眾自個兒也要跨。
就像不能一邊抱怨交通擁堵一邊不守交規(guī)加劇擁堵一樣，我們也不能一邊抱怨霧霾卻又同時繼續(xù)增加生成霧霾的源頭，這本應是無需提醒的自覺。
當自身環(huán)境利益受到損害時，公眾有了站起來維權的自覺，這是一種進步。但坦率地說，這還不夠。當自身利益因為環(huán)保要做出一些犧牲時，公眾也應該有服從大局的自覺。
為了解決霧霾這一公共難題，公共政策有時要作出調整，而這反過來也會影響到公眾的某些利益，有時會帶來一些生活上的不便，有時需要公眾犧牲一些眼前利益。這時，公眾治污誠意面臨最大程度的考驗。
從發(fā)達國家應對霧霾的經驗來看，一味地將治理責任推到政府頭上，甚至一味地指責政府，并不利于問題的解決。
一次次的霧霾過后，除了掃除留在地上的塵埃，更需掃除存在心中的陰霾，我們普通公眾也應該多想想自己能做什么、該做什么、做了什么。
治理大氣污染，理應人人有責。這里的責，是責任不是責難，是擔責不是推責。
（九）激勵機制，票子還是面子？
去年10月末，遼寧省對空氣質量超標的8個城市進行了處罰，罰繳總計5420萬元，由省財政廳直接從下級城市財政資金中扣繳。
今年上半年，山東省級財政累計發(fā)放空氣質量生態(tài)補償資金8529萬元。青島等5個市因第二季度環(huán)境空氣質量同比惡化，需向省級財政繳納生態(tài)補償資金413.5萬元。
在激勵機制方面，環(huán)境保護部組織的每月環(huán)境質量排名也發(fā)揮了獨特的作用。不涉及經濟處罰，也不牽涉行政處理，簡單的一個排名，讓相關地方政府壓力大增。尤其是那些常排在倒數前十的城市，感覺“抬不起頭來”。
這些獎懲機制有一個共同的特點，雖然有的也涉及經濟處罰，但其最大的功效不在票子，而在面子，在于公開曝光和排名帶來的輿論和行政壓力。
事實上，《大氣十條》本身也設置了中期和終期考核。但以往的經驗提醒我們，如果缺乏月度、季度、年度考核，容易出現“臨時抱佛腳”的期末突擊。上述激勵機制彌補了五年計劃中期考核和終期考核留下的空檔，最大程度地使計劃推進進度符合預期。
現在看來，推進大氣污染防治，我們需要設計更多類似的“四兩撥千斤”的激勵機制，讓相關地方有壓力、有動力、有活力。
（十）效果評估，看數還是看天？
今年上半年重點區(qū)域和74個城市空氣質量狀況顯示，空氣重污染發(fā)生的頻次、持續(xù)的時間和污染的強度均明顯降低。據環(huán)境保護部相關負責人分析，這得益于《大氣十條》相關措施的陸續(xù)落實和氣象條件利好。
然而，官方監(jiān)測指標和公眾感官指標不一致的現象再次呈現。公眾更加注重的是感官指標，是能夠切實感受到的治理成果，而不是上了多少項目、關了多少企業(yè)。
在公眾看來，39℃和39.5℃都是發(fā)燒，只是程度不同。污染物濃度下降幾個百分點，對環(huán)境意識和環(huán)境訴求不斷提升的公眾來講，有點“不解渴”，也很難真正領情。
這就是現實，相關部門對此應該有清醒的認識。而且，公眾對環(huán)境質量改善的訴求，不會因為環(huán)境質量改善了而有所減弱，反而會更加增強。這是各級政府和環(huán)保部門今后很長一個時期必須面對的課題。
不可否認，讓公眾近距離感受到環(huán)境空氣質量的變化，不是短短一年能夠實現的。但是應該警惕的是，如果經過兩年三年甚至更長時間的大規(guī)模治理，公眾依然感受不到空氣質量的明顯變化，其對環(huán)境治理的信心將受到一定程度的打擊。
結語
“史上最嚴”的《大氣十條》在過去一年的實施過程中，發(fā)揮了基本符合政策預期的社會效益，其環(huán)境效益也開始逐步顯現。
其中存在的一些問題，有舊有的，有新出現的，有體制性的，有觀念性的，有技術性的，或涉部門協(xié)調，或涉利益調整，解決起來均需更大的政治智慧和改革魄力。
因勢而謀，應勢而動，順勢而為，乘勢而上。在全面深化改革啟程并加快推進的大背景下，我們更有理由期待，隨著《大氣十條》的深入實施，天藍與云白的夢想更加值得憧憬。
