“環(huán)境債”在某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績(jī)、效益和環(huán)境三種取向中尋找平衡點(diǎn)，把握不好就易“走偏”。
吉林發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜;湖北發(fā)行16億元城投類(lèi)企業(yè)債券治理大冶湖;安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境;包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi)，各地申請(qǐng)發(fā)行多種“環(huán)境債”……《瞭望》新聞周刊記者在湖南、湖北、上海、安徽等地采訪了解到，多地政府通過(guò)發(fā)行污染治理專(zhuān)項(xiàng)債券和向金融機(jī)構(gòu)貸款等方式，加大生態(tài)文明建設(shè)的力度。
但是，“舉債治污”在帶來(lái)環(huán)境改善的同時(shí)，也容易在政績(jī)、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”。多位受訪專(zhuān)家和地方干部建議，應(yīng)通過(guò)合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國(guó)家財(cái)政投入、培育市場(chǎng)化環(huán)境服務(wù)、推進(jìn)環(huán)保金融創(chuàng)新等措施，改善和優(yōu)化環(huán)境保護(hù)的投融資整體環(huán)境。
“錢(qián)可以慢慢還，污必須馬上治”
湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊(yùn)藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源，百年開(kāi)發(fā)后遺留的重金屬污染問(wèn)題突出。
如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴(yán)重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業(yè)被關(guān)停，厚厚的重金屬尾砂堆場(chǎng)得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風(fēng)車(chē)草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì)，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫(huà)、生態(tài)宜居的新城區(qū)。
蘇仙區(qū)一位副區(qū)長(zhǎng)介紹，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善，西河濕地周邊過(guò)去40萬(wàn)元/畝乏人問(wèn)津的土地，如今市價(jià)高的可達(dá)150萬(wàn)元/畝至220萬(wàn)元/畝。郴州市環(huán)保局局長(zhǎng)李來(lái)華認(rèn)為，“西河濕地”稱(chēng)得上是一個(gè)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益多贏的項(xiàng)目。
據(jù)了解，湖南省是國(guó)內(nèi)首個(gè)發(fā)行重金屬污染治理專(zhuān)項(xiàng)債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專(zhuān)項(xiàng)債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項(xiàng)目之一。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有2成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢(qián)可以慢慢還，污必須馬上治。”郴州市市長(zhǎng)瞿海認(rèn)為，資金、技術(shù)和管理是污染治理三大難題，但最困難的還是資金。西河濕地公園的建設(shè)，是污染治理資金籌措的新路。
不僅是郴州，在多地的實(shí)踐中，以環(huán)境保護(hù)為主題的地方融資亦方興未艾。在上海金融市場(chǎng)記者了解到，地方通過(guò)各種途徑向金融機(jī)構(gòu)舉債，也是各地建設(shè)開(kāi)展綠化、水利、河湖水環(huán)境治理、城市各類(lèi)污染物收集處理等環(huán)保類(lèi)公用事業(yè)的融資主渠道之一。
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院院長(zhǎng)黃劍輝說(shuō)，國(guó)開(kāi)行在環(huán)境保護(hù)和公共設(shè)施管理上的貸款余額占當(dāng)年全部貸款余額的比例較大，所創(chuàng)環(huán)境治理與片區(qū)土地開(kāi)發(fā)捆綁的“蕪湖模式”已經(jīng)在全國(guó)推廣。
要政績(jī)、要效益，還是要環(huán)境
上海證券交易所公開(kāi)信息顯示，“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”——污染治理債券利率為“基準(zhǔn)利率+基本利差”，利率水平一般達(dá)7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當(dāng)期利息。而金融機(jī)構(gòu)環(huán)保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。
在上海、湖南、湖北等地，本刊記者采訪了解到，地方政府背景的環(huán)保融資，償債方案有“上掛政府、下聯(lián)土地”特征：有的是發(fā)債人與地方政府簽訂了保障一定百分比利潤(rùn)的回購(gòu)協(xié)議;有的是地方政府承諾將項(xiàng)目土地整理后形成商住用地及工業(yè)用地出讓凈收益逐年返還發(fā)債人;有的債券項(xiàng)目為了防止土地市場(chǎng)波動(dòng)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，還約定了其他償債保障措施。
“如果考慮政治前途，就要投形象工程;如果考慮信用風(fēng)險(xiǎn)，就要投經(jīng)營(yíng)性工程;如果考慮環(huán)境保護(hù)，就要投公益建設(shè)。”多位受訪的城市負(fù)責(zé)片區(qū)開(kāi)發(fā)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，需要在政績(jī)、效益和環(huán)境中尋找平衡點(diǎn)，把握不好就易“走偏”：
首先，容易催生“政績(jī)花瓶”和“形象工程”。有的地方融得資金后，將“借的當(dāng)賺的”，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時(shí)間內(nèi)有“視覺(jué)效果”的項(xiàng)目，“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機(jī)制”、“問(wèn)投入不問(wèn)回報(bào)”、“有借款計(jì)劃沒(méi)有還款計(jì)劃”等，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，也難以起到環(huán)保實(shí)效。
其次，易淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟(jì)的附庸。“借環(huán)境保護(hù)治理債，打土地升值、招商引資算盤(pán)”，這是有的地方拿環(huán)保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部某市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元，但實(shí)施中卻將大筆資金投向道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目將新增商業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟(jì)放在環(huán)境效應(yīng)之上。
此外，環(huán)保項(xiàng)目成了“胡子”和“殼子”。有的地方融資建設(shè)起環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施工程，卻因缺乏相應(yīng)財(cái)政保障機(jī)制或商業(yè)模式支撐，或缺乏后續(xù)資金成了“胡子”，或建成缺乏資金維持常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的“殼子”。
環(huán)保投融資需“各歸其位”
全國(guó)政協(xié)委員、湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院教授戴曉鳳等多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)既包括公益性投入，又涵蓋各類(lèi)市場(chǎng)行為，其中關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由財(cái)政按照“財(cái)權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔(dān)起來(lái)，而屬于市場(chǎng)的部分則由市場(chǎng)主體來(lái)完成。為此，需進(jìn)行系列改革：
一是，根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國(guó)家財(cái)政投入。
全國(guó)人大代表、永清環(huán)保(300187,股吧)董事長(zhǎng)劉正軍認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境污染歷史欠賬巨大，且GDP平均年增7.5%還將在未來(lái)不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保投入占到GDP的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)得到改善，而目前我國(guó)中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入約為3‰，加上地方和企業(yè)等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加環(huán)保財(cái)政投入，才可能打生態(tài)文明建設(shè)“翻身仗”。
一些地方財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)，在目前財(cái)權(quán)主要集中于中央，稅收大戶(hù)如央企等利潤(rùn)主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方，“舉債環(huán)保”實(shí)際上是這種“倒掛”機(jī)制下的無(wú)奈之舉和權(quán)宜之計(jì)。建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責(zé)任，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強(qiáng)化國(guó)債用于環(huán)保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級(jí)基金”或國(guó)家環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金，以解決受益主體與支付主體不對(duì)等問(wèn)題。
二是，強(qiáng)化對(duì)環(huán)保事業(yè)的政策支持力度。
多位受訪地方干部認(rèn)為，國(guó)家和省級(jí)層面在加大環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金“硬投入”的同時(shí)，不能忽視建設(shè)政策“軟環(huán)境”。建議應(yīng)在一些長(zhǎng)期裹足不前的改革領(lǐng)域如污染者付費(fèi)、治理責(zé)任追究和追溯立法、綠色稅收、環(huán)境資源價(jià)格改革、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和促進(jìn)綠色政府采購(gòu)制度等方面大膽突破。此外，圍繞財(cái)政資金環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)相關(guān)地方黨政一把手及責(zé)任人、責(zé)任部門(mén)的考核，不應(yīng)停留在投資額度、項(xiàng)目進(jìn)度等淺層面上，應(yīng)該圍繞區(qū)域和項(xiàng)目環(huán)境改善績(jī)效開(kāi)展量化評(píng)估，向社會(huì)公示并接受群眾監(jiān)督。相關(guān)考核結(jié)果，要與領(lǐng)導(dǎo)干部任用與獎(jiǎng)懲掛鉤。
三是，以政策促進(jìn)綜合環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育。
多位環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，環(huán)保領(lǐng)域政府并不需要“事必躬親”，而是需要“環(huán)境管家”即綜合環(huán)境服務(wù)商。建議改革財(cái)政資金在環(huán)境領(lǐng)域以設(shè)施建設(shè)投資為主導(dǎo)的使用方式，變環(huán)保設(shè)備、工程采購(gòu)為服務(wù)采購(gòu)。政府設(shè)立綜合環(huán)境服務(wù)采購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)資金，采取補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，建立對(duì)設(shè)施運(yùn)營(yíng)等服務(wù)的長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制。出臺(tái)鼓勵(lì)環(huán)保服務(wù)發(fā)展的財(cái)務(wù)稅政策，全面減免環(huán)境服務(wù)的營(yíng)業(yè)稅。擴(kuò)大增值稅減免范圍，由目前的垃圾、污水處理勞務(wù)等免征增值稅擴(kuò)大到綜合環(huán)境服務(wù)。
四是，推進(jìn)環(huán)保金融機(jī)制與政策創(chuàng)新。
黃劍輝說(shuō)，要扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)保建設(shè)的被動(dòng)局面，必須改變“財(cái)政有一塊投一塊”的狀況。針對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目資金需求大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，建議我國(guó)仿效一些國(guó)家做法，建立一家“綠色銀行”推進(jìn)開(kāi)發(fā)性環(huán)保金融，依托國(guó)家信用發(fā)債來(lái)籌集公益性環(huán)保建設(shè)資金。
目前，我國(guó)涉及環(huán)保的貸款，商業(yè)銀行投資仍局限于一些有盈利的環(huán)保項(xiàng)目。對(duì)此有金融界專(zhuān)家建議，國(guó)家要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)建立環(huán)保信貸非營(yíng)利操作平臺(tái)，結(jié)合創(chuàng)建環(huán)保政策性投資開(kāi)發(fā)公司、建立環(huán)保信貸政策性擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制、引導(dǎo)建立結(jié)構(gòu)和混合使用資金、發(fā)展排污費(fèi)質(zhì)押和治污設(shè)備租賃等創(chuàng)新業(yè)務(wù)等措施，將環(huán)保要素融入金融活動(dòng)全過(guò)程，促使金融機(jī)構(gòu)積極履行環(huán)境責(zé)任，降低社會(huì)環(huán)保投融資的風(fēng)險(xiǎn)和成本。
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