2014-06-11 10:44:10
4個(gè)高級(jí)別的檢查小組已經(jīng)開始奔赴京津冀、長三角、珠三角等地,展開為期4個(gè)月的大氣污染防治法專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作。記者在全國人大常委會(huì)日前召開的大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議上了解到,此次執(zhí)法檢查與此前相關(guān)檢查的情況,將為《大氣污染防治法》(以下簡稱大氣法)的修訂提供現(xiàn)實(shí)參考。
張德江委員長在今年人代會(huì)所作的《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》中明確提出,今年要“修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法,完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度,實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”。大氣法修改已列入了本屆人大五年立法規(guī)劃,此次專項(xiàng)執(zhí)法檢查之前,全國人大常委會(huì)已經(jīng)多次開展大氣污染防治的專題調(diào)研。
根據(jù)此次全體會(huì)上環(huán)保、發(fā)改、公安等10多個(gè)部委相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)各自工作情況的介紹,修訂于2000年的現(xiàn)行大氣法,在過去的10余年中,對(duì)防治大氣污染發(fā)揮了積極的作用。但是,在具體工作中,當(dāng)前的管理手段、職能分工、制度設(shè)計(jì)等多個(gè)方面仍然存在許多問題,與當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)不相適應(yīng),而這些問題的解決,在很大程度上要依賴大氣法的此次修訂。
現(xiàn)行法 階段建功,仍有不足
我國的大氣污染防治工作取得了一定進(jìn)步,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化
過去的10多年間,各個(gè)部門、各級(jí)地方政府在現(xiàn)行大氣法的要求下,積極推動(dòng)總量控制、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)工作,我國的大氣污染防治工作取得了一定進(jìn)步,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化。
至2013年底,燃煤電廠脫硫機(jī)組比例已超過90%,脫硝機(jī)組比例達(dá)到50%;新型干法水泥脫硝比例達(dá)到50%。2013年,全國二氧化硫排放量比2005年削減20%以上,氮氧化物排放總量持續(xù)下降。
2013年,90. 6%的地級(jí)及以上城市空氣中二氧化硫濃度達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),酸雨區(qū)占國土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。
2001年開始實(shí)施第一階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn),至2011年已實(shí)施第四階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn),新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車的單車排放量下降了90%以上;機(jī)動(dòng)車環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強(qiáng),已建成機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)線4000余條。
2010年~2013年,工業(yè)領(lǐng)域大氣污染防治重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能分別為煉鐵約8500萬噸、煉鋼約5700萬噸、水泥(熟料及粉磨能力)約6.4億噸、平板玻璃約1.3億重量箱。
除國務(wù)院出臺(tái)的配套法規(guī)和規(guī)范性文件之外,又有《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等200多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)政策、導(dǎo)則和規(guī)范等,大氣污染防治法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。
環(huán)境保護(hù)部會(huì)同有關(guān)部門連續(xù)10年開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng),把大氣污染防治作為執(zhí)法重點(diǎn),嚴(yán)厲打擊違法排污行為。僅2013年10月~2014年3月的半年間,全國共出動(dòng)執(zhí)法人員40.3萬人次,發(fā)現(xiàn)并查處涉及環(huán)境違法的工業(yè)企業(yè)3395家,環(huán)保不達(dá)標(biāo)的施工場地3690個(gè),未安裝油煙凈化設(shè)施的餐飲服務(wù)企業(yè)2.6萬家。
據(jù)發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,2013年,服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重已經(jīng)達(dá)到46. 1%,超過了第二產(chǎn)業(yè);節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以年均15%以上的速度快速增長。但是,“當(dāng)前大氣環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
大氣污染物排放負(fù)荷巨大,2013年我國SO2與NOx排放量分別達(dá)到2043.9萬噸、2227.3萬噸,遠(yuǎn)超環(huán)境承載能力;城市大氣污染十分嚴(yán)重,按照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià),我國七成以上的城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求;區(qū)域性大氣污染問題日趨明顯,京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域,大氣污染物排放集中,重污染天氣在區(qū)域內(nèi)大范圍同時(shí)出現(xiàn),呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征;另外,重污染天氣頻繁發(fā)生,尤其是2013年以來,京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域多次出現(xiàn)灰霾天氣,影響人民群眾的生產(chǎn)生活和身體健康。
新形勢(shì) 世易時(shí)移,法應(yīng)跟上
現(xiàn)行大氣法框架下,仍存在環(huán)保問責(zé)制不落實(shí)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全等問題
“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新階段,大氣污染形勢(shì)有新變化,人民群眾對(duì)改善大氣環(huán)境質(zhì)量有新期待,對(duì)大氣污染綜合防治提出了新要求。”發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人在會(huì)議上表示,現(xiàn)行大氣法框架下,仍存在環(huán)保問責(zé)制不落實(shí)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全、執(zhí)法不到位、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和移動(dòng)源污染控制缺乏有效的措施等問題,“盡快修訂大氣法非常必要。”
“各級(jí)政府及其相關(guān)部門、公眾的職責(zé)、義務(wù)不夠明確。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說,目前法律法規(guī)著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務(wù),對(duì)各級(jí)政府及其相關(guān)部門職責(zé)、義務(wù)的規(guī)定較為原則性,尤其是缺乏對(duì)各級(jí)政府及其部門的目標(biāo)考核和責(zé)任追究要求,使大氣環(huán)境目標(biāo)責(zé)任難以真正落實(shí)。另外,在公眾踐行綠色生活、綠色消費(fèi)等方面的法律規(guī)定還不明確,缺乏公眾參與、鼓勵(lì)舉報(bào)等相關(guān)內(nèi)容。
同時(shí),管理職能存在交叉問題。環(huán)境保護(hù)部對(duì)目前大氣污染防治工作進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn),在初步總結(jié)出的127項(xiàng)管理職能中,現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項(xiàng),明確了管理部門的有32項(xiàng),環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項(xiàng)。在揚(yáng)塵、惡臭、無組織排放等的監(jiān)督管理工作中,監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。
對(duì)于大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作要求,現(xiàn)行大氣法也沒有相應(yīng)規(guī)定。去年以來,京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制,在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對(duì)等方面開展了有益的嘗試,但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治,未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題,導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”,難以形成治污合力。
移動(dòng)源污染控制一直是難點(diǎn)問題?,F(xiàn)行大氣法對(duì)機(jī)動(dòng)車環(huán)保監(jiān)管的規(guī)定較為原則性,職能交叉嚴(yán)重,在實(shí)際工作中難以操作。環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說,其主要問題有4點(diǎn)。其一,重行政審批、輕監(jiān)督管理,多部門重復(fù)進(jìn)行準(zhǔn)入審批,卻無明確的法律問題監(jiān)督處罰部門;其二,輕企業(yè)責(zé)任,重使用監(jiān)管,主要通過在用車定期檢驗(yàn)的方式進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管,與汽車生產(chǎn)企業(yè)為環(huán)保負(fù)主要責(zé)任的國際經(jīng)驗(yàn)不符;其三,對(duì)于淘汰黃標(biāo)車等重點(diǎn)工作缺少應(yīng)有的支持;最后,在管理范圍上,缺少對(duì)車用燃料等的明確要求,已經(jīng)不能適應(yīng)目前的管理需求。
此外,現(xiàn)行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對(duì)重污染天氣的應(yīng)對(duì)要求、涉氣違法問題調(diào)查與取證難、對(duì)環(huán)境違法沒有震懾性等問題,已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染防治形勢(shì)需要。
待修訂 形勢(shì)嚴(yán)峻,必行重典
建議強(qiáng)化法律責(zé)任追究制度設(shè)計(jì),力爭有違法行為必有處罰
針對(duì)上述各種問題,此次會(huì)議上,環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委等多個(gè)部門提出了大氣法修訂建議。
發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出,大氣法的修訂,應(yīng)做好與相關(guān)法律的銜接工作。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在政府和企業(yè)責(zé)任、加大處罰力度、總量控制、信息公開和公眾參與等方面作了規(guī)定,他建議大氣法的修訂要與此銜接好,結(jié)合大氣環(huán)境要素的特點(diǎn),進(jìn)一步細(xì)化可操作性,加大責(zé)任追究力度。同時(shí),在法律框架方面統(tǒng)籌考慮與相關(guān)領(lǐng)域立法,如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及擬議中的宏觀調(diào)控、規(guī)劃、氣候變化等領(lǐng)域立法的統(tǒng)籌和銜接。
他同時(shí)建議,突出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控,強(qiáng)化多環(huán)境要素協(xié)同控制,比如明確區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治等方面的具體要求;建立完善的大氣污染物排放和質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),為開展污染物源解析、建立污染源排放清單、制定科學(xué)的大氣污染控制對(duì)策提供依據(jù)。
此外,他還建議加大環(huán)境處罰力度、細(xì)化操作性規(guī)定。這位負(fù)責(zé)人表示,應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的要件性、程序性、時(shí)限性規(guī)定,建立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制,明確各種處罰措施適用的具體情形,增強(qiáng)可操作性;加大對(duì)違法行為的處罰力度,將新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定的按日處罰、停產(chǎn)整治、責(zé)令關(guān)閉等方面要求進(jìn)一步細(xì)化。
環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人也在會(huì)議上表示,應(yīng)大幅提高違法成本。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法難、確證難,守法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本,執(zhí)法成本倒掛等問題,他認(rèn)為,應(yīng)將“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求落實(shí)到大氣法中,強(qiáng)化法律責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)。
他建議,一是力爭有違法行為必有處罰,做到每條法律要求都配有處罰條款;二是增加政府人員的法律責(zé)任,對(duì)履職不力的工作人員追究法律責(zé)任;三是加大處罰額度,提出“雙罰制”的處罰原則和“按日計(jì)罰”的處罰方式;四是擴(kuò)展證據(jù)鏈條,將在線監(jiān)控和遙感測(cè)量結(jié)果列為執(zhí)法的依據(jù)。
環(huán)境保護(hù)部還在空氣質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制、排污許可證制度等制度機(jī)制層面,機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵、燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物等具體污染控制層面,以及重污染天氣的應(yīng)急預(yù)警和加強(qiáng)信息公開等方面提出了更為具體的建議。
隨著灰霾問題的日益突出,社會(huì)各界和各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣法的修改,都非常關(guān)注,寄予很高的期望。“目前,大氣法修改工作進(jìn)展比較順利,我們正在積極與法制辦溝通,加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào),充分聽取社會(huì)各界的意見,全力推動(dòng)立法進(jìn)程。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露說。