2014-05-27 10:25:01
編者按
隨著我國不斷加強水污染治理，污水處理廠的興建也如火如荼，對水資源的保護和再利用起到了重要作用。然而，各地污水處理費差異較大且普遍偏低，一些地區(qū)的污水處理成本和污水處理費長期倒掛，導致污水處理廠的運行壓力巨大，同時也難以激勵排污者減排。
●居民綜合水價最高的天津（4.9元/噸）和最低的拉薩（1元/噸）相差3.9倍；工業(yè)綜合水價最高的天津（7.85元/噸）和最低的拉薩（1.4元/噸）相差4.6倍
●各城市間污水處理費排名，無論從人均水資源量，還是從經濟發(fā)展水平觀察，均沒有規(guī)律可循
●32個城市污水處理費占居民綜合水價比例平均水平為29.6%（不含拉薩）
●工業(yè)與居民污水處理費差價均值為0.3元/噸。南寧、武漢、南昌和烏魯木齊工業(yè)與居民的污水處理費價格相同
●水的公共物品屬性使得競爭性的水市場難以形成，必須通過政策干預將外部成本內部化
污水處理費是地方政府、污水處理企業(yè)和用戶三方利益博弈的均衡價格。目前，國內在污水處理費定價方面存在諸多問題，亟待探索科學、合理的定價機制。
水費征收層級和職能部門多，污水處理費由中央和地方共享
我國綜合水價的決策層級和部門高度分散，“九龍治水”問題十分突出。
我國綜合水價的決策由中央、省級和市級三級政府和財政、價格、水利、環(huán)保、城建和經濟貿易6個部門相對獨立定價。其中，水資源費的決策權在省級政府，污水排污費的決策權在中央政府，供水價格和污水處理費的決策權在市級政府。水費收入歸不同層級的政府使用和支配。其中，水資源費和污水排污費由中央和地方政府共享，供水價格和污水處理費歸地方政府獨享。
我國污水處理費標準地區(qū)差異大，征收標準普遍偏低
目前，由于“九龍治水”的水價政策決策，以及經濟發(fā)展水平、水資源稟賦等方面的不同，導致我國水價標準地區(qū)差異很大。通過對全國23個省會城市、4個直轄市和5個自治區(qū)首府2013年的數據進行分析發(fā)現，居民綜合水價最高的天津（4.9元/噸）和最低的拉薩（1元/噸）相差3.9倍；工業(yè)綜合水價最高的天津（7.85元/噸）和最低的拉薩（1.4元/噸）相差4.6倍。
我國污水處理行業(yè)長期以來處于政府壟斷的狀態(tài)，盡管近年來市場化程度有所提高，但總體而言，行業(yè)受市場因素變化的影響較小，行業(yè)發(fā)展與宏觀經濟的相關性較低。
從32個城市居民污水處理費價格情況來看，均價為0.81元/噸（拉薩尚未開征污水處理費，均價未將其納入），其中12個城市高于均價，19個城市低于均價。污水處理費最高的南京（1.42元/噸）和最低的長春（0.4元/噸）相差2.6倍。可見，我國各地污水處理費的標準差異很大。各城市間污水處理費排名，無論從人均水資源量，還是從經濟發(fā)展水平觀察，均沒有規(guī)律可循。
從污水處理費占居民綜合水價比例來看，32個城市平均水平為29.6%（不含拉薩），其中13個城市高于均價，18個城市低于均價。最高的為南京，達到了45.8%，而最低的長春只有13.8%。與污水處理費價格類似，污水處理費占綜合水價比例的排名同樣沒有規(guī)律可循。
同時，從工業(yè)污水處理費排名來看，32個城市平均價格為1.11元/噸（不含拉薩），其中12個城市高于均價，19個城市低于或等于均價。最高的為杭州，工業(yè)污水處理費為1.8元/噸；合肥最低，污水處理費為0.59元/噸。
從工業(yè)污水處理費占工業(yè)綜合水價比例來看，32個城市平均值為29.5%（不含拉薩），其中13個城市高于均值，18個城市低于均值。最高的為杭州，達到了50.7%，而最低的長春占比14.8%。
從工業(yè)與居民污水處理費差價情況來看，32城市均值為0.3元/噸（不含拉薩），高于均值的城市僅有9個；低于或等于均值的城市高達22個，其中，南寧、武漢、南昌和烏魯木齊工業(yè)與居民的污水處理費價格相同。
生活與工業(yè)污水處理費的差異性不明顯，無法體現污水處理全成本，更不利于工業(yè)減少污水排放
污水處理收費制度的實施，推動了我國污水處理產業(yè)的發(fā)展，對減少污染和保護水資源環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是我國污水處理產業(yè)與經濟快速發(fā)展的要求還有很大差距，污水處理收費對產業(yè)發(fā)展的支撐作用還沒有充分發(fā)揮。
同時，污水處理費征收標準普遍偏低。以2011我國113個環(huán)保重點城市數據為例，生活污水處理費為0.87元/噸，等于處理成本（5~10元/噸）的8.7%~17.4%；工業(yè)污水處理費為1.2元/噸，只等于處理成本（5~10元/噸）的12%~24%。此外，我國水價政策是由水資源費、供水價格、污水處理費和污水排污費4個部分組成的整體，但各部分的比例并不合理，水資源費和污水排污費在綜合水價中所占比重很小，水價結構失衡也導致水價政策的功能無法充分體現。
此外，污水處理費行業(yè)差別小。盡管目前我國工業(yè)污水處理費總體高于生活污水處理費，但二者之間的標準差別很小，生活與工業(yè)污水處理費的差異性不明顯。這非但不能反映工業(yè)污水和生活污水的商業(yè)服務和公共服務性質差別，也無法體現污水處理的全成本，更不利于工業(yè)減少污水的排放。
定價需明確環(huán)境無退化原則、水的公共產品和商品屬性，進行全成本定價
針對我國污水處理費的定價現狀，有必要深化污水處理收費制度改革，在明確3個大原則的前提下對污水處理費進行調整。
首先，在決定征收污水處理費前明確環(huán)境無退化原則。我國水價政策的法律依據主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》。
這些法律的目標是防治水污染、保護和改善水環(huán)境，實現水資源的可持續(xù)利用，但也指出要促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。而與發(fā)達國家相比，我國的法律存在“重發(fā)展，輕保護”的問題。
例如，美國《清潔水法》的目標是：恢復并保持國家水體化學的、物理學的和生物學的完善性質。這是環(huán)境無退化原則的核心所在。目前，我國很多地區(qū)的水環(huán)境質量已經低于功能要求，在已經沒有環(huán)境容量的狀況下，基于低排放標準排水和征收水價，將會進一步加劇水污染。因此，水價政策需要考慮水環(huán)境質量要求，明確環(huán)境無退化原則。
同時，明確全成本定價原則。水的全成本是水資源的開發(fā)、利用和排放過程中產生的全部成本，由生產成本、機會成本和外部成本三部分構成。水的公共物品屬性使得競爭性的水市場難以形成。因此，必須通過政策干預將外部成本內部化，提高水資源的使用效率，保護資源并有利于環(huán)境保護。
此外，還要明確水的公共產品和商品屬性。明確水資源的公共服務和商業(yè)服務功能是制定水價政策的原則和重要依據。居民基本生活需求的水屬于公共服務，征收水價（用水者所面對的價格）應低于全成本，與支付水價（供水者所面對的價格）的差額由公共財政補貼。居民奢侈性用水和工業(yè)用水屬于商業(yè)服務范疇，征收水價應不低于全成本，也不應有財政補貼。
作者單位：國觀智庫環(huán)保事業(yè)部
