2014-05-20 10:07:29
編者按
土壤環(huán)境質(zhì)量評估是加強土壤污染防治工作的前提。但目前土壤環(huán)境質(zhì)量評估在實踐中并沒有引起足夠的重視。如何強化土壤環(huán)境質(zhì)量評估法律制度的執(zhí)行力，如何使土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作更加常規(guī)化？
●當(dāng)前，我國法律并沒有規(guī)定專門的土壤評估機構(gòu)，土壤評估工作多由檢測機構(gòu)或環(huán)保、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下設(shè)的部門承擔(dān)。各地檢測機構(gòu)的綜合實力不一，在技術(shù)條件、資金實力方面有差異。
●我國并沒有專門的土壤污染防治法，對土壤環(huán)境質(zhì)量評估的規(guī)定只散見于其他法律中，且多是原則性規(guī)定。
●在啟動評估程序的條件、評估各方如何具體開展評估工作、在評估工作結(jié)束后是否進行跟蹤監(jiān)測、如何在評估工作中落實公眾參與等方面，并沒有規(guī)定。
●土壤環(huán)境質(zhì)量評估結(jié)果是一地區(qū)土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評估過程耗時長、花費大，如果不對評估各方的法律責(zé)任加以嚴格規(guī)定，很容易出現(xiàn)違法、違規(guī)干擾評估結(jié)果的行為。
●土壤環(huán)境質(zhì)量評估是進行土壤污染治理修復(fù)和土壤環(huán)境保護的前提，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對評估結(jié)果負總責(zé)，實行政治責(zé)任與法律責(zé)任結(jié)合的雙重責(zé)任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績考核。
土壤環(huán)境質(zhì)量是土壤質(zhì)量的一部分，是土壤容納、吸收、凈化污染物的狀況。土壤環(huán)境質(zhì)量評估是按一定的標準和方法，通過對土壤中污染物濃度進行監(jiān)測，判定土壤環(huán)境是否受到污染，是單要素環(huán)境質(zhì)量評估的一種。
當(dāng)前，我國土壤污染形勢嚴峻，突發(fā)性土壤環(huán)境污染事件頻發(fā)，對于土壤污染防治處于“后知后覺”的狀態(tài)，很大程度上是因為我國缺乏對土壤環(huán)境質(zhì)量評估的重視，沒有及時對土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀展開調(diào)查評估。鑒于此，筆者認為，當(dāng)前，應(yīng)進一步加強土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作法律法規(guī)建設(shè)，強化其法律制度特有的執(zhí)行力。
實踐中存在的不足
我國土壤環(huán)境質(zhì)量評估法律制度實踐中存在的不足主要表現(xiàn)在以下方面：
首先，評估管理部門執(zhí)行不力。當(dāng)前，全國各地“重經(jīng)濟、輕環(huán)境”的現(xiàn)象極為嚴重，主動進行土壤環(huán)境質(zhì)量評估的行為更是少見。一方面，績效考核結(jié)果的運用與行政問責(zé)、部門獎罰、官員選拔任用等機制密切相關(guān)，地方政府基于績效考核的壓力，片面強調(diào)招商引資，忽略經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；另一方面，土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作對專業(yè)和技術(shù)要求高，我國土壤類型多樣、污染物種類繁多，現(xiàn)有技術(shù)方法的可行性還有待論證。行政主管部門因為缺乏法律依據(jù)和技術(shù)標準無法開展土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作,不能保持對土壤污染防治工作應(yīng)有的敏感度。
土壤環(huán)境質(zhì)量評估過程耗時長，涉及事項多，既需要環(huán)境保護行政主管部門的統(tǒng)一管理，又需要國土、建設(shè)、衛(wèi)生等多個系統(tǒng)的專業(yè)參與。但實踐中，各部門對土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作管理混亂，重視度不夠。環(huán)境保護行政主管部門、草原行政主管部門、國土資源部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門都管一點，又都不太管。九龍治水水難治，這種局面必然導(dǎo)致各管理部門之間出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。
據(jù)筆者調(diào)查，從湖南省目前的狀況來看，國土部門并未參與到土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作中來，相關(guān)業(yè)務(wù)只針對性地指向土地相關(guān)權(quán)限的審批；林業(yè)部門沒有涉及任何土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作；農(nóng)業(yè)部門針對農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量的調(diào)查與評估，設(shè)有專門的農(nóng)環(huán)站，負責(zé)農(nóng)業(yè)土壤污染防治方面的監(jiān)測工作，但是此項工作是從2014年初才開始在全省普及、推廣；環(huán)保部門針對項目開展環(huán)境影響評價方面的工作較多，涉及土壤環(huán)境質(zhì)量方面的評估工作極少。
其次，評估機構(gòu)能力有限。當(dāng)前，我國法律并沒有規(guī)定專門的土壤評估機構(gòu)，土壤評估工作多由檢測機構(gòu)或環(huán)保、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下設(shè)的部門承擔(dān)。各地檢測機構(gòu)的綜合實力不一，在技術(shù)條件、資金實力方面有差異。
土壤檢測是一項技術(shù)性較強的工作，對工作人員的職業(yè)態(tài)度、工作素質(zhì)要求高。但是，據(jù)國家認監(jiān)委2005年對18932家檢測機構(gòu)資產(chǎn)性質(zhì)狀況的調(diào)查，我國國有檢測機構(gòu)占總數(shù)的78%左右。這些國有檢測機構(gòu)活力不足，專業(yè)檢測人員流失現(xiàn)象嚴重。與此同時，由于缺乏政府有力的監(jiān)管，民營檢測機構(gòu)普遍存在重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象，極大地浪費了人力和技術(shù)資源。就政府部門自設(shè)的檢測機構(gòu)而言，據(jù)筆者調(diào)查，湖南省縣區(qū)一級環(huán)保部門極少有土壤檢測資質(zhì)，設(shè)備、人力配備方面普遍不足，土壤檢測業(yè)務(wù)要委托市一級進行。農(nóng)業(yè)部門下設(shè)的農(nóng)環(huán)站，縣區(qū)一級只有一兩個農(nóng)環(huán)站有檢測資質(zhì)。同時，實踐操作中，這些本屬行政系統(tǒng)的檢測部門，在接受委托進行檢測的過程中，難免會受到相關(guān)部門的干擾，出具的檢測結(jié)果難保真實性。
第三，評估程序不清晰。我國并沒有專門的土壤污染防治法，對土壤環(huán)境質(zhì)量評估的規(guī)定只散見于其他法律中，且多是原則性規(guī)定?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標準》等配套性文件，也只是籠統(tǒng)地從技術(shù)層面對土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作進行規(guī)定。合理的土壤評估程序是土壤評估工作順利進行的保障。實踐中，土壤環(huán)境質(zhì)量評估一般遵循“污染源調(diào)查—土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評估—土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定”的程序。但是，在啟動評估程序的條件、評估各方如何具體開展評估工作、在評估工作結(jié)束后是否進行跟蹤監(jiān)測、如何在評估工作中落實公眾參與等方面，并沒有規(guī)定。根據(jù)已開展的土壤調(diào)查工作，我國建立了初步的土壤信息數(shù)據(jù)庫。但數(shù)據(jù)庫只公布了土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，對于調(diào)查評估的過程并未涉及，加上公眾參與機制的缺失，極容易讓人對土壤數(shù)據(jù)信息真實性產(chǎn)生質(zhì)疑。
第四，專門性法律責(zé)任追究機制不完善。土壤環(huán)境質(zhì)量評估結(jié)果是一地區(qū)土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評估過程耗時長、花費大，如果不對評估各方的法律責(zé)任加以嚴格規(guī)定，很容易出現(xiàn)違法、違規(guī)干擾評估結(jié)果的行為。但是，縱觀我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，對土壤環(huán)境質(zhì)量評估法律責(zé)任的規(guī)定存在諸多問題。
一方面，專門性立法空缺。我國沒有專門的土壤污染防治立法，評估實踐中，倘若真出現(xiàn)違法行為，也只能參考《民法》、《刑法》等法律對違法者加以懲處。但是，已有的涉及土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定，內(nèi)容比較寬泛，不夠具體，對污染土壤的行為起不到很好的震懾作用。
另一方面，訴訟保護期限短。土壤污染具有隱蔽性和滯后性，短時間內(nèi)土壤污染環(huán)境損害后果難以確定。相比之下，20年的訴訟保護期限過短，不利于受害人環(huán)境權(quán)益的保護，污染責(zé)任人極容易因此逃避污染責(zé)任，相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定起不到應(yīng)有的震懾作用。
加強土壤環(huán)境質(zhì)量評估的建議
針對當(dāng)前土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作存在的諸多問題，筆者建議如下：
一、強化評估管理部門職能。
土壤環(huán)境質(zhì)量評估是進行土壤污染防治的具體措施，涉及土壤基本生態(tài)控制線劃定、數(shù)據(jù)分析、土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定等多個環(huán)節(jié)，專業(yè)性強。筆者建議，將土壤環(huán)境質(zhì)量評估歸于環(huán)境保護行政主管部門的職責(zé)范圍，其他分管部門有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。為防止地方政府出于績效考核的壓力而對環(huán)保部門的評估結(jié)果施壓，評估結(jié)果直接報上一級環(huán)保部門審核，并報同級人民政府備案。
另外，采取政府目標考核與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核相結(jié)合的績效考核模式。上一級政府與下一級政府簽訂目標考核責(zé)任狀，土壤污染防治成效以當(dāng)年的土壤環(huán)境質(zhì)量評估結(jié)果為準，并將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理能力的重要評判標準。在政績考核模式中，要逐步引進公眾評議模式，暢通信息對流機制，評議的信息公開內(nèi)容不僅僅要在內(nèi)部刊物、媒體上公布，還要暢通民意表達渠道，這樣才能真正通過績效考核提高政府的回應(yīng)性。
二、提高評估機構(gòu)能力。
目前，我國各地行政管理部門下設(shè)的機構(gòu)同樣具有土壤檢測資質(zhì)，其職權(quán)的行使直接聽命于上級機關(guān)，不利于評估工作的順利開展。評估結(jié)果直接反映一地土壤污染狀況，必須確保其真實性、科學(xué)性。因此，筆者建議，土壤環(huán)境質(zhì)量評估技術(shù)層面的工作應(yīng)由行政系統(tǒng)外的研究所、專業(yè)檢測公司等機構(gòu)承擔(dān)。
三、理順評估程序。
在啟動程序階段，土壤環(huán)境質(zhì)量評估的啟動程序因?qū)ο蟛煌兴町悺ν寥阑旧鷳B(tài)控制線內(nèi)有污染可能的城鄉(xiāng)土壤，縣級環(huán)保部門應(yīng)及時、主動進行調(diào)查評估，并按相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)管制污染源、調(diào)查環(huán)境污染情形；對于污染場地的評估，污染場地責(zé)任人應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，主動向有關(guān)部門提交土地利用方式變更申請材料前，向縣級環(huán)保部門提出評估申請，再由環(huán)保部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)開展污染場地土壤環(huán)境質(zhì)量評估。前者，環(huán)保部門是自發(fā)啟動評估程序；后者，由污染場地責(zé)任人啟動評估程序。評估過程分為初步調(diào)查評估、安全評估、土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定3個階段。
在初步調(diào)查評估階段，要對所有基本生態(tài)控制線內(nèi)的城鄉(xiāng)土壤，以及符合評估條件的污染場地進行信息資料收集和現(xiàn)場調(diào)研。根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》初步判斷土壤是否受到污染，編寫土壤環(huán)境質(zhì)量初步調(diào)查報告，并報縣級環(huán)境保護行政主管部門備案，由縣級環(huán)境保護行政主管部門初審后，提交上級環(huán)保部門審核。如果土壤未受到污染，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評估程序。在這個階段,根據(jù)評估結(jié)果，土壤被分級認定為“健康土壤”和“管制土壤”兩種。
在安全評估階段，要對有污染可能的土壤進行進一步評估。通過現(xiàn)場采樣和分析測試，判定是否存在土壤污染或潛在污染，編寫土壤環(huán)境詳細調(diào)查報告，并報縣級環(huán)境保護行政主管部門備案。由縣級環(huán)境保護行政主管部門初審后，提交上級環(huán)保部門審核。調(diào)查結(jié)果表明土壤未受到污染的，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作。
最后，應(yīng)對土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定。土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定是土壤環(huán)境質(zhì)量評估后的結(jié)果，在對城鄉(xiāng)基本生態(tài)控制線內(nèi)的土壤，以及變更使用權(quán)人或使用用途的土壤進行評估后，經(jīng)初步評估，對于沒有污染威脅的土壤認定為“健康土壤”，對有潛在受污染可能的土壤認定為“管制土壤”，經(jīng)過進一步的調(diào)查評估，確認受污染的土壤被認定為“控制土壤”。將土壤分級認定的結(jié)果更新在全國土壤信息系統(tǒng)中，并以登記簿的形式在環(huán)保部門做好備案，同時以公開欄、警示標志等方式向公眾公布。
四、落實評估責(zé)任。
土壤環(huán)境質(zhì)量評估是進行土壤污染治理修復(fù)和土壤環(huán)境保護的前提，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對評估結(jié)果負總責(zé)，實行政治責(zé)任與法律責(zé)任結(jié)合的雙重責(zé)任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績考核。在評估過程中，由于地方績效考核壓力而濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊影響評估結(jié)果的個人，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對單位要實行罰款。
接受委托為土壤環(huán)境質(zhì)量評估提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)在評估工作中不負責(zé)任或者弄虛作假，致使評估文件失實的，由授予評估資質(zhì)的環(huán)境保護行政主管部門降低其資質(zhì)等級或者吊銷其資質(zhì)證書，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
污染者負擔(dān)原則一開始就是基于一般正義衡量的法感而形成的，亦即“誰污毀他人之物則負擔(dān)損害賠償之責(zé)”。污染場地責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染場地評估和治理修復(fù)的義務(wù)，并負擔(dān)有關(guān)費用。污染場地責(zé)任人在土壤環(huán)境質(zhì)量評估、治理修復(fù)過程中存在弄虛作假行為的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。對不上報場地變更情況、不及時提請啟動土壤環(huán)境質(zhì)量評估程序的污染場地責(zé)任人要處以罰款；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。
作者單位：中共湖南省永州市零陵區(qū)區(qū)委辦公室
