2014-04-23 10:35:37
蘭州自來水苯超標(biāo)事件(以下簡稱蘭州事件)已經(jīng)過去十幾天,當(dāng)?shù)毓┧謴?fù)正常,媒體討論的焦點也已經(jīng)轉(zhuǎn)移。但在很多業(yè)內(nèi)人士看來,這并非事件的結(jié)束,有關(guān)城市供水安全問題的討論才剛剛開始。
蘭州事件是中國供水行業(yè)發(fā)展階段性矛盾的一次集中體現(xiàn),暴露了城市飲用水安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其高風(fēng)險性既來自于環(huán)境污染、不合理城市布局帶來的水源、輸水安全隱患,也來自于我國供水等公用事業(yè)的機制不暢、管理混亂。雙重挑戰(zhàn)不僅需要供水行業(yè)集體反思,更是擺在地方政府面前的巨大挑戰(zhàn)。
水源高風(fēng)險考驗地方供水能力
應(yīng)該加強水源水的檢測和潛在污染源的監(jiān)控,靠供水過程監(jiān)測特征污染物解決不了問題
城市水源安全存在危機。這不僅來自于水源地水質(zhì)的顯著下降,也來自于城市工業(yè)混雜帶來的布局性問題。自2007年以來,國內(nèi)自來水安全事故,大多逃不開這兩方面的原因。
根據(jù)我國《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定,水質(zhì)濃度超過二級標(biāo)準(zhǔn)限值的水源水已不宜作為生活飲用水的水源。以此為標(biāo)準(zhǔn),各城市的選擇并不多。
水利部近期公布的數(shù)據(jù)顯示,目前我國水庫水源地水質(zhì)有11%不達標(biāo),湖泊水源地水質(zhì)約70%不達標(biāo),地下水水源地水質(zhì)約60%不達標(biāo)。而在城市中,我國有2.5億居民的住宅區(qū)靠近重點排污企業(yè)和交通干道,2.8億居民使用不安全飲用水。
對此,北京桑德環(huán)境集團董事長文一波表示,自來水市場化引入企業(yè)時,政府和企業(yè)都會對水源、管網(wǎng)現(xiàn)狀及水廠等設(shè)施進行系統(tǒng)評估。在運營過程中地方政府也應(yīng)有機構(gòu)定期和不定期檢測從水源水到入戶水的水質(zhì)。
對于各界呼吁的第三方監(jiān)測,他說,建立市場化檢測機制很有必要。政府和企業(yè)都應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮米詠硭此⒐芫W(wǎng)覆蓋范圍土壤、地下水污染等情況對潛在風(fēng)險指標(biāo)加強管控。
而在城市給水排水工程技術(shù)研究中心總工程師鄭興燦看來,應(yīng)該加強水源水的檢測和潛在污染源的監(jiān)控,靠供水過程監(jiān)測特征污染物解決不了問題。
說好引入的先進理念呢?
地方政府為了融資而非引進先進理念,以為市場化可以代替政府責(zé)任,這種錯位讓本來是強強聯(lián)手演變成雙輸
蘭州事件后,記者曾在第一時間聯(lián)系蘇伊士環(huán)境在中國的代表處,他們旗下的中法水務(wù)剛剛獲得了一個“中國水業(yè)十大影響力企業(yè)”獎項。但到截稿為止,也未收到回應(yīng)。在這個風(fēng)口浪尖,這兩家法國環(huán)境巨頭都選擇了沉默。
“外資、供水”,聯(lián)系起來就是新聞點。但事實上,此次事件中的蘭州威立雅并非外資企業(yè),實屬蘭州市國資委占55%股權(quán)的國有控股企業(yè)。
而蘭州事件的關(guān)鍵也不在于此。目前蘭州供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施老舊、風(fēng)險防控機制差的局面,是一杯地方政府與企業(yè)共同釀制的苦酒。
時至今日再去看當(dāng)時就引發(fā)諸多爭議的蘭州水務(wù)合資模式,可以給出較為客觀的評價。公開資料顯示,2007年,合資前的蘭州供水面臨的是年久失修的管道需要大量投資,以及10億元的貸款需要償還。威立雅“投其所好”,以3倍的高價收購股權(quán)。
注資方的信心來自于對水價提升和業(yè)務(wù)擴展的樂觀預(yù)期,特別是在水價上調(diào)上獲得了政府的承諾。但后來的事實證明,他們高估了中國供水行業(yè)市場化的開放和完善程度。
而背上了沉重資本壓力的合資公司,在一次“全國矚目”的提價后,才剛剛結(jié)束虧損。當(dāng)初“說好”的先進技術(shù)、生產(chǎn)管理和運營理念,并沒有施展的空間與可能。
威立雅作為全球頂尖的水務(wù)服務(wù)商,實行以資本換市場的戰(zhàn)略,高估了水務(wù)市場的開放程度和政府履行市場定價的決心;地方政府為了融資而非引進先進理念提升運營水平,以為市場化可以代替政府責(zé)任。雙方的錯位使得設(shè)想由強強聯(lián)手演變成了尷尬的雙輸。
市場化是手段不是目的
在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問題,其根本原因是地方政府對市場化的誤讀;無論姓公姓私,安全和效率都是對供水行業(yè)的要求
在有關(guān)蘭州事件的討論中,有相當(dāng)數(shù)量的專家將矛頭指向了市場化。他們認(rèn)為在供水領(lǐng)域,由于存在天然的壟斷,無法開展充分的市場競爭。“飲水安全應(yīng)由政府主導(dǎo),完全市場化帶來一些企業(yè)無法解決的問題。”有分析機構(gòu)甚至斷言,蘭州事件將使松動的供水領(lǐng)域市場化改革再度停滯。
在政策層的直接推動下,市政公用事業(yè)市場化改革已經(jīng)開展10余年。同為水務(wù)領(lǐng)域的城市污水處理,已經(jīng)在BOT等模式下取得了極為迅猛的發(fā)展。但在供水行業(yè),前景仍然不甚明朗。
供水領(lǐng)域市場化是個頗為復(fù)雜且極具爭議的問題。即使在供水行業(yè)內(nèi)部,也有不同的聲音。一位水務(wù)公司老總就曾告訴記者,自來水屬于公共產(chǎn)品,供水本質(zhì)上是公共服務(wù),除了法國,還沒有完全市場化的成功先例。在日本、美國等國,供水還屬于政府行為。
爭議一直在持續(xù),但當(dāng)前有兩個問題是確定無疑的。
其一,在市政公用領(lǐng)域,市場化永遠不是目的而是手段。在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問題,其根本原因是地方政府對市場化的誤讀。
無論政府和企業(yè)以何種模式進行合作,本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運營的社會公益屬性。從發(fā)達國家經(jīng)驗看,供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施由政府投入,其所需資金來源于水資源費和相關(guān)企業(yè)繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加費。但近年來國內(nèi)不少地方政府將水務(wù)改制、供水企業(yè)改組看成財政甩包袱甚至是融資工具。
有些地方在招標(biāo)時不僅要求高溢價,還要求重組后企業(yè)自負盈虧。在本該地方財政投入的水源地保護及管網(wǎng)建設(shè)、改造等領(lǐng)域長期缺位,這是造成監(jiān)管不力、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、保障工作不到位的根本原因。
地方政府在市政領(lǐng)域改制中對資本的過度要求,不僅發(fā)生在與國外企業(yè)的合作中,也有國企、民企的案例。對此,威立雅水務(wù)集團中國區(qū)副總裁黃曉軍在今年“兩會”期間就曾委婉表示,希望政府和企業(yè)的合作能回歸到本源,即政府不要將融資功能更多交給企業(yè)承擔(dān),而是要注重發(fā)揮其在專業(yè)上的特長。
其二,無論姓公姓私,安全和效率都是對供水行業(yè)的基本要求。公眾環(huán)境信息研究中心主任馬軍就在微博上評論說,公營同樣存在問題,都需要強化監(jiān)管和社會監(jiān)督。
此前一項調(diào)查顯示,很多城鎮(zhèn)供水水質(zhì)超標(biāo)情況嚴(yán)峻,達標(biāo)情況并不樂觀,涉及的水企中,不乏國有企業(yè)。
一方面,對特許經(jīng)營企業(yè),地方政府有著監(jiān)管、制約的能力和手段。記者了解到,政府有依法收回特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)力,也有動用特許經(jīng)營企業(yè)保證金的權(quán)力。地方政府應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī),要求供水企業(yè)成本、水質(zhì)公開,同時引入第三方檢測機制,加大社會監(jiān)督力度。
另一方面,對于人員冗余、管理落后的供水企業(yè),也不能任其頂著國字招牌而不思改進,引入先進生產(chǎn)、管理、考核模式也尤為緊迫。
如何保障飲水安全?
市場失靈時政府應(yīng)當(dāng)頂上,加大對水務(wù)事業(yè)的公共性財政支出是合理且必要的
2012年的一項內(nèi)部調(diào)查顯示,由于水價改革不到位,有30%的城市自來水廠虧損,缺乏資金進行技術(shù)改造、維修、護理。對此,專家指出,要完善水價定價、調(diào)整機制,建立反映資源價值的供水價格體系。這是理順我國城市供水體制的核心問題之一。
當(dāng)前,水價上調(diào)、階梯水價等正在各地陸續(xù)開展。但要獲得公眾的廣泛理解和認(rèn)可,就要通過制度確保水務(wù)收入的透明度,將上浮收入切實用在改善服務(wù)和水質(zhì)上,而非供養(yǎng)冗員和彌補虧空。
記者了解到,丹麥的自來水水價折合人民幣55元一噸,其大量收入用于水質(zhì)監(jiān)測、管道維護和水源保護上。打開水龍頭就是優(yōu)質(zhì)直飲水,錢花在看得見的服務(wù)和品質(zhì)上。
更為重要的是,政府財政在改善供水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保證水源安全方面不能缺位。
按照新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》,九成以上的供水廠面臨必須重建或升級改造的局面,并涉及市區(qū)供水管網(wǎng)和二次供水等諸多環(huán)節(jié),平均每家水企僅是改造費用就需要投入近億元,很多企業(yè)無力承擔(dān)。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會相關(guān)負責(zé)人指出,自2003年市政公用事業(yè)引入市場化機制后,即使水價提高也難以改變社會征收水費總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運轉(zhuǎn)費用的現(xiàn)實,可以預(yù)見在未來幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡,差額只能來自于各級財政資金。
他表示,公眾通過向城市政府繳納稅費,已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù),政府有責(zé)任將征收的稅費用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進行城市新水源地開發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。建議地方政府財政、發(fā)展改革(價格)等部門應(yīng)從地方財政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補貼資金。