喊渴的城市與被低估的水價(jià)
全國(guó)658個(gè)城市近400個(gè)缺水，水價(jià)形成機(jī)制無(wú)法反映資源緊缺與資源地代價(jià)
“漲吧，現(xiàn)在我們水費(fèi)已經(jīng)61塊多了，以后洗車價(jià)還得翻倍。”北京水價(jià)上調(diào)方案還沒(méi)公布，洗車房老板竺紅（化名）已經(jīng)開(kāi)始嘆氣。
竺紅40平方米的洗車房開(kāi)在北京東四環(huán)附近。10年里，北京水價(jià)調(diào)整了兩次，居民水價(jià)從2004年的2.9元/噸漲到目前的4元/噸，而洗車業(yè)的水價(jià)則漲了兩倍，從21.2元/噸漲到了現(xiàn)在的61.68元/噸。“都知道北京缺水，可是不割肉，腦子里節(jié)水的這根弦兒就緊不了。”
北京是一座喊渴的城市。目前北京人均水資源量已從2009年的300立方米縮減為約100立方米，是全國(guó)人均水資源量的1/20，世界人均水資源量的1/80，遠(yuǎn)低于國(guó)際人均1000立方米的缺水下限。
“與1998年相比，北京的地下水位已經(jīng)下降12.8米，相當(dāng)于下降了四層樓多，幾乎到了采無(wú)可采的地步。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與政策研究中心副主任谷樹(shù)忠感嘆。
不僅北京，全中國(guó)都面臨著水資源緊缺的危機(jī)。我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的1/4，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。全國(guó)658個(gè)城市中有近400個(gè)城市缺水，其中110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。
水資源緊缺與我國(guó)不合理的水價(jià)形成機(jī)制有著密切關(guān)系。“目前的水價(jià)形成機(jī)制不能反映水資源的稀缺程度與短缺程度。”谷樹(shù)忠認(rèn)為，目前全國(guó)2/3的城市遭遇水資源短缺，從個(gè)人到企業(yè)都知道節(jié)水的重要性，但是由于水價(jià)被低估，社會(huì)節(jié)水的緊迫性卻并不強(qiáng)。
以我國(guó)41個(gè)工業(yè)行業(yè)中用水量排名第三的印染行業(yè)為例，規(guī)模以上企業(yè)日均排水5000至6000立方米，但水費(fèi)在企業(yè)生產(chǎn)成本中幾乎可以忽略不計(jì)。“為什么企業(yè)節(jié)電、節(jié)煤的改造都很積極，但節(jié)水上沒(méi)有動(dòng)力？企業(yè)都算經(jīng)濟(jì)賬，做節(jié)水改造的成本很難回收。”中國(guó)紡織工業(yè)聯(lián)合會(huì)產(chǎn)業(yè)部副主任任程浩說(shuō)。
水價(jià)形成機(jī)制的不合理，還體現(xiàn)在無(wú)法反映水資源的全程成本。自來(lái)水從水源地經(jīng)過(guò)水廠、管網(wǎng)、入戶再到排出處理，全程都需要花錢。像北京的懷柔、密云，以及河北的張家口、承德地區(qū)，為了保證北京市的供水安全，很多“有利可圖”的工業(yè)項(xiàng)目都被禁止上馬。“目前很多大城市的水質(zhì)與水量，是以水源地犧牲巨大的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)的，但水價(jià)中的水資源費(fèi)卻不能反映水源地的保護(hù)成本。”谷樹(shù)忠說(shuō)。
改革應(yīng)強(qiáng)化“公平、效率、可持續(xù)”
改革不到位，將危害經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也不利于水務(wù)企業(yè)提質(zhì)增效
在4月17日北京居民自來(lái)水調(diào)價(jià)聽(tīng)證會(huì)前，不少聽(tīng)證會(huì)代表去了密云水庫(kù)調(diào)研。這個(gè)北京“大水缸”的水位已降到整個(gè)庫(kù)容的1/4，讓不少代表大吃一驚。以價(jià)格杠桿促進(jìn)用水減量化頓時(shí)成為大家的共識(shí)。
這些年，節(jié)水一直是水價(jià)改革的重要理由，但是水價(jià)改革的目標(biāo)卻不局限于此。在清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤看來(lái)，節(jié)約資源固然重要，但水價(jià)改革更應(yīng)以強(qiáng)化“公平、效率與可持續(xù)性”為方向。
公平是水價(jià)改革的首要目標(biāo)。一方面，無(wú)論貧富，社會(huì)各階層都應(yīng)該享有安全、穩(wěn)定的供排水服務(wù)。另一方面，用水不能吃“大鍋飯”，理應(yīng)多使用、多付費(fèi)。
“不是說(shuō)便宜的、免費(fèi)的就是公平的，恰恰相反，這是最不公平的。水價(jià)不到位的地方全部由財(cái)政支付，這是受益者對(duì)非受益者的財(cái)富掠奪。”傅濤說(shuō)。
效率是水價(jià)改革的核心目標(biāo)。改革應(yīng)讓水價(jià)真實(shí)反映水資源在經(jīng)濟(jì)生活中的比價(jià)，發(fā)揮水價(jià)在促進(jìn)水資源優(yōu)化配置中的作用。
“水價(jià)被長(zhǎng)期低估，高耗水、高污染又利潤(rùn)低的企業(yè)就沒(méi)有成本壓力與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，會(huì)透支當(dāng)?shù)氐乃Y源。為了保障民生，政府又不得不花巨資建設(shè)調(diào)水工程。最終是民生受損，也傷害了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。”傅濤說(shuō)。
為了保證公平與效率，同一群體內(nèi)的階梯水價(jià)機(jī)制與不同群體間的差別化水價(jià)機(jī)制都不可或缺。
“由于水資源利用具有多樣性的特征，應(yīng)根據(jù)不同的用途，諸如居民生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、服務(wù)行業(yè)用水等實(shí)行差別化定價(jià)方式。在擰緊居民水龍頭的同時(shí)，更應(yīng)盯緊企業(yè)的水管子。”谷樹(shù)忠介紹，除了根據(jù)用途，還可根據(jù)水源不同、用水區(qū)域不同，形成差別化定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長(zhǎng)張悅也認(rèn)為水價(jià)改革有利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。“目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用水基本沒(méi)有計(jì)量表，都是按畝計(jì)算，而且不征收水資源費(fèi)，這導(dǎo)致大量農(nóng)田用水采用漫灌的形式，非常粗放。”
可持續(xù)是水價(jià)改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。水價(jià)改革不是單純?yōu)榱私o水務(wù)企業(yè)補(bǔ)貼虧損，但合理的水價(jià)機(jī)制應(yīng)有利于企業(yè)自覺(jué)提高效率、改善服務(wù)、增加收入，并促進(jìn)行業(yè)整合升級(jí)。傅濤解釋，水務(wù)被矮化、水價(jià)被低估，是企業(yè)以降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)?yè)Q取生存空間的直接原因。“不科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制抹殺了企業(yè)提高服務(wù)效率與質(zhì)量的積極性。按照我國(guó)現(xiàn)行的成本加成法，一旦企業(yè)成本縮減，水價(jià)就會(huì)相應(yīng)下調(diào)，吞掉改革紅利，那么哪個(gè)企業(yè)愿意自念‘緊箍咒’？”
水務(wù)企業(yè)應(yīng)打開(kāi)“成本黑箱”
加快推進(jìn)全成本核算是改革基礎(chǔ)，對(duì)新的水價(jià)機(jī)制的執(zhí)行力是改革成功的保障
當(dāng)水價(jià)改革形成共識(shí)，水價(jià)要調(diào)到什么程度才算合理卻成了難題。
“目前我國(guó)水價(jià)核算用的是成本加成法，即物料、能耗、人員、財(cái)務(wù)成本、折舊等相加，再加上國(guó)家規(guī)定的合理利潤(rùn)率，就是水價(jià)。但這其中的物耗、能耗以及人員成本，都與企業(yè)的管理水平、服務(wù)規(guī)模密切相關(guān)。到底多少算是合理成本，目前還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的說(shuō)法。”張悅說(shuō)。
加快推進(jìn)全成本核算被認(rèn)為是破解這一難題的基礎(chǔ)。“成本是價(jià)格制定的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)全過(guò)程的成本尚未準(zhǔn)確核算，嚴(yán)重影響了水價(jià)形成機(jī)制的改革。”谷樹(shù)忠建議，盡快彌補(bǔ)目前全成本核算尚存的三大缺陷。一是成本核算科目缺失，對(duì)于一些項(xiàng)目如生態(tài)成本、社會(huì)成本等涉及較少，且科目設(shè)定較粗放，邊界不夠清晰;二是對(duì)于某些成本核算的監(jiān)管存在不足，導(dǎo)致成本核算不清，虛報(bào)成本等現(xiàn)象較多;三是對(duì)于各個(gè)成本科目的核算標(biāo)準(zhǔn)偏低。
以水價(jià)構(gòu)成中的污水處理費(fèi)為例，污水處理難度要遠(yuǎn)高于自來(lái)水供水，但目前核算出的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻低于自來(lái)水費(fèi)。張悅介紹，目前北京污水處理費(fèi)是1.04元/噸，但成本卻超過(guò)3.2元/噸，缺口全部依靠政府補(bǔ)貼，但財(cái)政也無(wú)法全部埋單，于是供排水管網(wǎng)不得不“帶病上崗”。“有些地方的排水管網(wǎng)二三十年都沒(méi)有全面維修過(guò)一次，橫截面80%都被堵了。”
然而，在水價(jià)全成本核算中，恰恰是水的生產(chǎn)成本是社會(huì)爭(zhēng)議的最大焦點(diǎn)。幾乎所有水務(wù)企業(yè)都在“喊虧”，但是究竟是“哭窮”，還是“真窮”，各方莫衷一是。
“相較于環(huán)境、社會(huì)成本，水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)成本是最容易計(jì)算的。關(guān)鍵是要打開(kāi)其‘成本黑箱’。企業(yè)必須每年公布賬本，并把賬本科目做得更細(xì)致，接受社會(huì)監(jiān)督。”谷樹(shù)忠說(shuō)。
引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也被認(rèn)為是測(cè)算水務(wù)企業(yè)合理成本的途徑。然而，由于市政供水的自然壟斷屬性，改革并不順利。
據(jù)張悅介紹，目前，我國(guó)正在極力推行城市水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。但我國(guó)657個(gè)城市、1600多個(gè)縣城、兩萬(wàn)多個(gè)鎮(zhèn)都有自己的供水排水企業(yè)。“大家服務(wù)規(guī)模大不一樣，很難橫向?qū)Ρ群侠沓杀?。如果能打破地域壟斷?lsquo;跨界’經(jīng)營(yíng)，企業(yè)的市場(chǎng)規(guī)?？梢詳U(kuò)大，產(chǎn)業(yè)集中度也可以提高，培育百八十家大型市政公用企業(yè)就可以進(jìn)行橫向?qū)Ρ葴y(cè)算合理成本了。”
改革水價(jià)定價(jià)機(jī)制與調(diào)價(jià)機(jī)制僅僅是水價(jià)改革的第一步。加強(qiáng)對(duì)區(qū)別水價(jià)的征收力度，對(duì)違法“偷水”、污水直排等情況進(jìn)行嚴(yán)懲，才能真正保證改革的效果。“污水處理費(fèi)經(jīng)常收不上來(lái)。2012年全國(guó)設(shè)市城市污水處理費(fèi)應(yīng)收285億元，實(shí)收了184億元，收繳比例不足65%。”張悅說(shuō)，如果水費(fèi)征收?qǐng)?zhí)行力度不強(qiáng)，那么水價(jià)改革的效果也會(huì)大打折扣。
竺紅的洗車店里，一根進(jìn)水管接在旁邊的小飯館，餐飲業(yè)用水成本只是洗車業(yè)的1/10。“洗浴、高爾夫誰(shuí)不偷水啊!不偷水，你能25元就洗一次車嗎？”
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