編者按
土壤污染影響糧食安全、人體健康和可持續(xù)發(fā)展，土壤污染修復(fù)工作刻不容緩。但是，土壤污染修復(fù)所需資金額巨大，且存在責(zé)任不明確問(wèn)題，需要政府性資金予以支持。
●依據(jù)最保守的測(cè)算，每公頃治理資金最低需要9萬(wàn)元，則資金需求為1400多億元。“十二五”期間用于全國(guó)污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金為300億元，我國(guó)土壤修復(fù)存在巨大資金缺口。
●基于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染自身長(zhǎng)期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)原則在進(jìn)行土壤修復(fù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)部分失靈。政府性資金是“污染者付費(fèi)”失靈在土壤修復(fù)問(wèn)題上的必要補(bǔ)充。
●政府性基金以財(cái)政撥款、行政收費(fèi)方式籌集資金，資金來(lái)源具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，符合土壤修復(fù)和賠償所需資金的來(lái)源形式。因此，土壤修復(fù)資金應(yīng)以政府性基金為主要模式。
由于我國(guó)歷史上土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)模糊、固廢技術(shù)的局限以及土壤污染具有長(zhǎng)期性和潛伏性特點(diǎn)，我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)污染責(zé)任不明確的棕色地塊和農(nóng)業(yè)耕地污染。污染責(zé)任不明確的土壤污染不能僅僅依靠“污染者付費(fèi)”原則解決，需要政府性資金介入進(jìn)行土壤修復(fù)。我國(guó)傳統(tǒng)政府性基金具備長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，但其不具備獨(dú)立核算職能和立即支付以及保值增值功能，且申請(qǐng)資金需按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不能滿足我國(guó)土壤修復(fù)立即支付或撬動(dòng)社會(huì)資本的需求。
美國(guó)政府性信托基金是受法律保障的專項(xiàng)基金，不僅具備長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，還具備專業(yè)投資管理、拉動(dòng)私人資金、獨(dú)立核算、立即支付等優(yōu)勢(shì)。超級(jí)基金是美國(guó)政府性信托基金解決污染責(zé)任不明確土壤污染問(wèn)題的成功案例。借鑒美國(guó)政府性信托基金制度，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該建立政府性土壤修復(fù)信托基金。
我國(guó)土壤污染修復(fù)所需資金額巨大
我國(guó)土壤污染類型包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)已有333.33萬(wàn)公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國(guó)約有1600萬(wàn)公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染，污水灌溉耕地216.7萬(wàn)公頃。我國(guó)農(nóng)業(yè)耕地土壤污染修復(fù)所需資金數(shù)額巨大，僅對(duì)受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬(wàn)元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬(wàn)億元。
除了農(nóng)業(yè)耕地，隨著城市化進(jìn)程加速，許多原本位于城區(qū)的污染企業(yè)從城市中心遷出，產(chǎn)生了大量城市棕色地塊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市棕色地塊至少有30萬(wàn)塊，治理棕色地塊所需資金數(shù)額巨大，可能達(dá)到幾十萬(wàn)億元。礦區(qū)開(kāi)發(fā)和廢棄礦區(qū)中的污染物也會(huì)通過(guò)大氣、水、固廢丟棄等形式造成土壤污染。但目前我國(guó)廢棄礦山的復(fù)墾率僅達(dá)10% ，需要土壤修復(fù)的廢棄礦山面積約150多萬(wàn)公頃。
依據(jù)最保守的測(cè)算，每公頃治理資金最低需要9萬(wàn)元，則資金需求為1400多億元。根據(jù)《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間用于全國(guó)污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區(qū)污染場(chǎng)地。300億元對(duì)于我國(guó)治理土壤污染所需的將近幾十萬(wàn)億資金來(lái)說(shuō)只是杯水車(chē)薪，我國(guó)土壤修復(fù)存在巨大資金缺口。
土壤污染修復(fù)需要政府性資金支持
“污染者付費(fèi)”原則是土壤修復(fù)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。污染者付費(fèi)原則是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中解決環(huán)境污染問(wèn)題的根本原則。對(duì)于中國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成的大量棕色地塊修復(fù)問(wèn)題，2012年，環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，規(guī)定未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場(chǎng)所等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。被污染場(chǎng)地未經(jīng)治理修復(fù)的，禁止再次進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，禁止開(kāi)工建設(shè)與治理修復(fù)無(wú)關(guān)的任何項(xiàng)目。
近日，國(guó)家對(duì)于土壤污染問(wèn)題連續(xù)出臺(tái)4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)辦法，即《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理辦法》。
這些技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則進(jìn)一步明確了土壤污染評(píng)估和修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了土壤修復(fù)市場(chǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
目前土壤修復(fù)市場(chǎng)主要是政府付費(fèi)的景觀整治和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了滿足居住用地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所開(kāi)展的土壤修復(fù)工作。在此過(guò)程中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所開(kāi)發(fā)的場(chǎng)地往往是直接購(gòu)買(mǎi)化工和石油等行業(yè)的污染場(chǎng)地。在這些污染行業(yè)搬遷售賣(mài)土地時(shí)，由于明確是需要治理的工業(yè)用地，在價(jià)格上已經(jīng)把土地修復(fù)成本考慮進(jìn)去。由于土壤環(huán)境狀況已成為土地市場(chǎng)價(jià)值的一部分，因此無(wú)論這些污染企業(yè)選擇自行修復(fù)所有場(chǎng)地的污染土壤，還是選擇進(jìn)行土地交易留給后續(xù)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土壤修復(fù)，最終仍是污染企業(yè)承擔(dān)土壤修復(fù)成本，符合污染者付費(fèi)原則。
基于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染自身長(zhǎng)期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)原則在進(jìn)行土壤修復(fù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)部分失靈。政府性資金是“污染者付費(fèi)”失靈在土壤修復(fù)問(wèn)題上的必要補(bǔ)充。
首先，在2012年之前，棕色地塊再開(kāi)發(fā)可參考的標(biāo)準(zhǔn)有1996年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、1993年的《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、1999年的《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》。其中，《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)土壤標(biāo)準(zhǔn)，并未涉及棕色地塊再開(kāi)發(fā)土壤標(biāo)準(zhǔn)；《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》也不包含再開(kāi)發(fā)和居住用地開(kāi)發(fā)土壤標(biāo)準(zhǔn)。加之歷史上土壤標(biāo)準(zhǔn)模糊和固廢處理技術(shù)局限技術(shù)路線陳舊，監(jiān)管不嚴(yán)格，很多污染企業(yè)固廢處理采取就地填埋，向江河直接傾倒，污染物經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移嚴(yán)重污染土壤。
因此，在2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復(fù)所需費(fèi)用應(yīng)由污染企業(yè)承擔(dān)或是其土地價(jià)值的一部分。對(duì)于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業(yè)早已關(guān)閉或改制，無(wú)法運(yùn)用“污染者付費(fèi)”原則追討修復(fù)資金。這時(shí)就需要政府出資介入土壤修復(fù)工作。
其次，我國(guó)現(xiàn)在仍然缺乏對(duì)土壤污染賠償?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制，沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)土壤污染賠償做出具體規(guī)定。關(guān)于土地污染責(zé)任，我國(guó)《憲法》規(guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原則。但在《固體廢棄物污染防治法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》中沒(méi)有一個(gè)專門(mén)針對(duì)追究土壤污染責(zé)任的法律條款。對(duì)于特大土壤污染事件或潛伏期較長(zhǎng)的突發(fā)土壤污染危害事件，需要政府性資金作為保障。
如北京市宋家莊地鐵土壤污染導(dǎo)致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復(fù)成本由北京市政府承擔(dān)。最后，土壤修復(fù)所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)不具有足夠的資金能力來(lái)支付土壤修復(fù)費(fèi)用。即使企業(yè)破產(chǎn)，也無(wú)法支付土壤修復(fù)費(fèi)用，這就無(wú)法保證土壤修復(fù)的及時(shí)性。土壤修復(fù)工作會(huì)因資金欠缺而停止，這時(shí)需要政府性資金的介入來(lái)完成土壤修復(fù)和污染危害賠償工作。
土壤修復(fù)政府性資金應(yīng)采取政府性信托基金形式
我國(guó)污染責(zé)任不明土壤數(shù)量巨大，并且土壤污染可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)行立即評(píng)估、治理修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ鳎枰銐虻馁Y金數(shù)量作為救濟(jì)保障。政府性基金以財(cái)政撥款、行政收費(fèi)方式籌集資金，資金來(lái)源具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，符合土壤修復(fù)和賠償所需資金的來(lái)源形式。因此，土壤修復(fù)資金應(yīng)以政府性基金為主要模式。
需要注意的是，傳統(tǒng)政府性基金在解決土壤修復(fù)問(wèn)題上存在不足。第一，基金資金來(lái)源單一，沒(méi)有吸引私人資金投入。僅僅以撥款和行政收費(fèi)作為資金來(lái)源來(lái)支撐土壤修復(fù)治理工作，大大加重了政府治理土壤修復(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第二，缺乏獨(dú)立核算功能?；鹗杖肷侠U國(guó)庫(kù)由中央或地方財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，進(jìn)行統(tǒng)一核算，與土壤修復(fù)支出缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種管理模式會(huì)模糊基金用途，可能造成土壤修復(fù)基金挪作他用。土壤修復(fù)基金涉及修復(fù)技術(shù)評(píng)估、成本核算等專業(yè)問(wèn)題，傳統(tǒng)的政府性基金由于缺乏專業(yè)部門(mén)指導(dǎo)會(huì)造成土壤修復(fù)基金使用效率低下。
第三，不具備追責(zé)功能，弱化污染者付費(fèi)原則在土壤污染賠償過(guò)程中的作用。我國(guó)政府性基金的建立均根據(jù)基金管理辦法，而基金管理辦法的法律強(qiáng)制力較低，對(duì)于產(chǎn)權(quán)模糊但污染責(zé)任人需追索確定的土地和突發(fā)土壤污染事件而言，無(wú)法追討污染者責(zé)任。
第四，土壤污染可能引發(fā)突發(fā)性事件，這時(shí)需要大量資金進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)?，F(xiàn)有政府性基金沒(méi)有收支獨(dú)立核算系統(tǒng)，需要按財(cái)政支出申請(qǐng)模式層層審核，缺乏救濟(jì)所需的及時(shí)性，不具備立即支付功能。
筆者認(rèn)為，土壤修復(fù)基金應(yīng)借鑒美國(guó)政府性信托基金運(yùn)作模式。美國(guó)政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的專項(xiàng)基金。政府性信托基金的信用托付體現(xiàn)在公眾支付特定稅收和費(fèi)用來(lái)?yè)Q取政府在公共管理領(lǐng)域的某些行動(dòng)。其中，美國(guó)超級(jí)基金的設(shè)立對(duì)于我國(guó)構(gòu)建土壤修復(fù)基金具有重要的指導(dǎo)意義。
美國(guó)超級(jí)基金分為兩個(gè)信托基金——危險(xiǎn)物質(zhì)反應(yīng)信托基金和關(guān)閉后責(zé)任信托基金，并以責(zé)任制度作為兩個(gè)信托基金運(yùn)行的保障。責(zé)任制度是通過(guò)法律《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》、《超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案》建立的，是指嚴(yán)格的、連帶的和回溯的法律責(zé)任。
超級(jí)基金的資金來(lái)源包括石油化工稅、環(huán)境稅、財(cái)政撥款、基金貸款利息違規(guī)責(zé)任主體罰款、土壤污染修復(fù)債券發(fā)行收益。
超級(jí)基金主要由美國(guó)環(huán)保局管理，采用聯(lián)邦和州結(jié)合融資方式，由固體廢物與應(yīng)急辦公室負(fù)責(zé)管理。其中，緊急管理辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金授權(quán)下的短期項(xiàng)目；超級(jí)基金補(bǔ)救和技術(shù)革新辦公室與聯(lián)邦設(shè)施反應(yīng)和再利用辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金的長(zhǎng)期項(xiàng)目。
超級(jí)基金的支出范圍包括政府對(duì)計(jì)劃中和突發(fā)土壤污染項(xiàng)目支出，對(duì)修復(fù)項(xiàng)目的貸款支出，自然資源和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、恢復(fù)以及評(píng)價(jià)支出，對(duì)州、部落和其他政府機(jī)構(gòu)的土壤修復(fù)補(bǔ)助，預(yù)防規(guī)劃支出，科學(xué)研究支出，設(shè)備費(fèi)用，以及運(yùn)營(yíng)支出。
其優(yōu)勢(shì)在于：第一，政府性信托基金制度注重對(duì)私人部門(mén)資金在公共管理領(lǐng)域中的拉動(dòng)作用?；鹜顿Y方式除了撥款外，還包括基于環(huán)境項(xiàng)目的貸款。貸款以私人部門(mén)未來(lái)的償還為保證支付。在信托基金來(lái)源方面除了聯(lián)邦撥款、稅費(fèi)收入，還包括以基金未來(lái)收益為保證發(fā)行債券，吸引私人部門(mén)資金，未來(lái)收益包括基金貸款的償還和基金投資收益。
第二，美國(guó)超級(jí)基金責(zé)任制度是基于污染者付費(fèi)原則建立的，法律規(guī)定污染責(zé)任人和被追索污染責(zé)任人修復(fù)土壤的義務(wù)，保證了對(duì)污染土壤修復(fù)的追索權(quán)利和執(zhí)行力度。
第三，信托基金這種資金機(jī)制實(shí)行單獨(dú)的核算體系，采取專業(yè)土地污染修復(fù)會(huì)計(jì)審計(jì)制度，由土壤修復(fù)專業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)資金運(yùn)作。這保證了基金的立即支付功能，保證了對(duì)突發(fā)情況救濟(jì)和賠償?shù)募皶r(shí)性，提高了基金的使用效率。
政府性土壤修復(fù)信托基金應(yīng)注重長(zhǎng)期性和階段性
我國(guó)在借鑒美國(guó)超級(jí)基金模式時(shí)，在法律制度、管理模式、基金來(lái)源等方面應(yīng)有所創(chuàng)新，注重基金對(duì)私人部門(mén)資金的拉動(dòng)作用。我國(guó)政府性土壤修復(fù)信托基金應(yīng)既注重長(zhǎng)期性，又注重階段性。
一方面，我國(guó)需要政府出資修復(fù)的土壤污染工作量巨大，既包括污染責(zé)任無(wú)法確定的城市、農(nóng)村污染土地，也包括不具備承擔(dān)修復(fù)成本污染企業(yè)的污染土壤，以及土壤污染引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件的及時(shí)賠付等。我國(guó)土壤污染修復(fù)所需時(shí)間長(zhǎng)，棕色地塊修復(fù)一般需要至少兩年的時(shí)間。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，將會(huì)有更多棕色地塊出現(xiàn)。加上我國(guó)大量農(nóng)業(yè)耕地仍需修復(fù)，土壤修復(fù)工作將是長(zhǎng)期的過(guò)程。
另一方面，隨著相關(guān)土壤污染立法和土壤污染治理技術(shù)、固廢填埋技術(shù)的不斷完善，我國(guó)每年的土壤污染增量會(huì)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。我國(guó)污染責(zé)任人明確的現(xiàn)有的土壤污染修復(fù)市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)啟，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策推進(jìn)國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)全面啟動(dòng)，國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)市場(chǎng)預(yù)計(jì)到2020年可達(dá)6856億元。隨著土壤修復(fù)力度的加強(qiáng)，污染責(zé)任不明確的污染土壤將逐步減少直至消失，而污染責(zé)任人明確的污染土壤的修復(fù)工作將由市場(chǎng)資金完成，無(wú)需政府出資干預(yù)，政府性土壤修復(fù)信托基金將完成其階段性任務(wù)。
作者單位：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院
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