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霧霾污染找誰(shuí)買單 分析稱起訴環(huán)保部門面臨諸多難題

2014-03-19 14:05:49  
  近日,一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬(wàn)元的消息引發(fā)熱議。據(jù)報(bào)道,此為全國(guó)首例個(gè)人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件,也再次引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。很多人認(rèn)為該市民沒(méi)有起訴資格;有的人認(rèn)為,即使獲得起訴資格,該市民也不可能勝訴。
  市民因霧霾狀告環(huán)保局是第一例,但不會(huì)是最后一例。最近有一些著名的環(huán)保專家也在論證能否起訴有關(guān)政府或環(huán)保廳局甚至環(huán)境保護(hù)部,他們認(rèn)為,可以起訴的理由就是環(huán)保部門履行職責(zé)不力。按照《行政訴訟法》保護(hù)公民人身權(quán)利的請(qǐng)求規(guī)定,環(huán)保部門履行保護(hù)職責(zé)不力,公民可以起訴。
  公益是指公共的利益,不同于純粹的個(gè)人利益,石家莊市民狀告環(huán)保局是否是公益訴訟還值得研究。如果他是為了自己利益起訴環(huán)保局,就不屬于公益訴訟,如果既為自己又為他人利益發(fā)起的訴訟就是公益訴訟。本案中,原告起訴環(huán)保局,要求履職,其中有公益成分也有私益成分,但原告在訴訟中請(qǐng)求賠償1萬(wàn)元,這應(yīng)該是賠給他個(gè)人的,私益保護(hù)的色彩突出。
  起訴環(huán)保部門面臨諸多理論和現(xiàn)實(shí)難題
  按照現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》,原告針對(duì)石家莊市環(huán)保局起訴,要獲得起訴權(quán)、獲得賠償面臨以下理論和現(xiàn)實(shí)的難題:
  第一,原告能否以侵權(quán)為名要求環(huán)保局賠償,值得商榷。
  目前霧霾來(lái)源不清,機(jī)理不明,加上氣象的影響,各地的污染物排放“貢獻(xiàn)”相互疊加,發(fā)揮綜合影響效應(yīng),難以區(qū)分各自的排放量和污染影響。責(zé)任主體和份額都不清楚,原告去起訴特定的環(huán)境保護(hù)局,可能會(huì)受到反駁。
  不可否認(rèn),大氣中的污染物有本地的機(jī)動(dòng)車尾氣、企業(yè)排放物等,是確定的。因此,按照《行政訴訟法》規(guī)定,可以訴請(qǐng)環(huán)保局就特定的污染來(lái)源履行監(jiān)管職責(zé),要求其命令企業(yè)控制大氣污染物排放,減少霧霾的產(chǎn)生。以履行監(jiān)管為訴求,難度小一些。但是按照誰(shuí)排放誰(shuí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任的原則,由于環(huán)保局不是造成損害的直接侵權(quán)主體,要求環(huán)保局賠償1萬(wàn)元,于法無(wú)據(jù)。
  如果起訴要求賠償,則法律障礙有二:一是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定,污染受害者要明確,致害企業(yè)也得明確,就本案的霧霾污染而言,誰(shuí)是污染主體目前尚不清楚,因此很難去找特定企業(yè)賠償;二是居民起訴石家莊市環(huán)保局索賠1萬(wàn)元,其計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么?舉證有難度。
  第二,排放主體眾多,難以確定責(zé)任主體和各自的責(zé)任份額。
  對(duì)產(chǎn)生霧霾的“貢獻(xiàn)”,每個(gè)人、每個(gè)家庭、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)行業(yè)都有份。譬如,每個(gè)家庭都要做飯,要排出油煙,據(jù)分析,油煙污染對(duì)產(chǎn)生霧霾有一定作用;一些居民在冬季燒煤取暖,對(duì)產(chǎn)生霧霾也有一定“貢獻(xiàn)”;企業(yè)向大氣排放,也是造成霧霾的原因。
  其中,一些達(dá)標(biāo)和符合總量控制指標(biāo)的排放是合法的,一些個(gè)體排放(如抽煙)、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權(quán)利沒(méi)有納入現(xiàn)行法律規(guī)范之列,它們應(yīng)否與一些企業(yè)的違法排放一起承擔(dān)責(zé)任?值得進(jìn)一步區(qū)別研究。在責(zé)任不清的基礎(chǔ)上,談屬地監(jiān)管的環(huán)保廳局的責(zé)任,也很勉強(qiáng)。
  第三,區(qū)域之間污染相互交融,起訴其中一個(gè)區(qū)域不一定合理。
  每個(gè)區(qū)域?qū)F霾都有“貢獻(xiàn)”,可以說(shuō),石家莊的霧霾物質(zhì)可能來(lái)自石家莊,可能來(lái)自河北省的其他地區(qū),也可能來(lái)自山西,加上污染物遷徙規(guī)律不清楚,難以舉證。因此,僅起訴石家莊市環(huán)保局,要求一個(gè)地區(qū)政府采取措施,包括履行責(zé)任、進(jìn)行賠償,既不科學(xué),也不現(xiàn)實(shí)。同樣地,北京的霧霾一大部分來(lái)自河北省,北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作,因此起訴北京市環(huán)保局要求履責(zé),也不合適。因此,起訴陷入困境。
  對(duì)此,一些人認(rèn)為,比較好的辦法是起訴及各行政區(qū)域的共同主管部門———環(huán)境保護(hù)部。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持,但是現(xiàn)在的地方政府及其環(huán)境保護(hù)部門消極怠職也得不到法律的支持。
  但是,我們應(yīng)該看到,雖然基于立法缺陷,原告的起訴要求不一定得到法律的支持,卻是對(duì)促進(jìn)立法創(chuàng)新是有意義的。
  區(qū)域霧霾污染治理的瓶頸應(yīng)通過(guò)立法解決
  出現(xiàn)以上困境,不利于區(qū)域霧霾污染法律控制的瓶頸在于法律存在嚴(yán)重缺陷。區(qū)域性的污染誰(shuí)來(lái)共同承擔(dān)責(zé)任?企業(yè)的責(zé)任是什么?家庭的責(zé)任是什么?政府的監(jiān)管責(zé)任是什么?每個(gè)行政區(qū)域的責(zé)任是什么?都需要修改法律來(lái)厘清。
  石家莊市民的起訴看似一個(gè)簡(jiǎn)單的行為,實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有的立法不完善提出了批評(píng)和挑戰(zhàn)。目前最好的辦法就是修改立法,解決立法缺陷,而不是依據(jù)現(xiàn)行有缺陷的法律去追究個(gè)體甚至有關(guān)部門的責(zé)任。
  國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法,通過(guò)法治的思維和法治的方法調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式、生活方式,促進(jìn)社會(huì)綠色、精細(xì)化發(fā)展。
  目前,結(jié)構(gòu)調(diào)整非常必要,在處理霧霾過(guò)程中還要注重采取應(yīng)急措施,即當(dāng)霧霾嚴(yán)重時(shí),排污企業(yè)應(yīng)該停產(chǎn)、限產(chǎn)。但是,現(xiàn)在北京市限產(chǎn)的力度大,而河北省的措施相比弱了一些??梢哉f(shuō),其他省份對(duì)河北省的霧霾污染“貢獻(xiàn)”應(yīng)當(dāng)很少,因此一些環(huán)保法律在修改時(shí)應(yīng)按照區(qū)域排放總量規(guī)定相應(yīng)的減排義務(wù)。
  關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的依據(jù)問(wèn)題,《民事訴訟法》修訂時(shí)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定,但指出要專門的環(huán)境保護(hù)立法予以規(guī)定,而目前環(huán)境保護(hù)立法卻缺乏規(guī)定;《行政訴訟法》對(duì)環(huán)境行政公益訴訟目前還沒(méi)有規(guī)定。也就是說(shuō),環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前沒(méi)有得到專門環(huán)境保護(hù)立法的支持,因此,提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟面臨法律依據(jù)缺乏的問(wèn)題。
  正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了全國(guó)性環(huán)保社團(tuán)組織的訴訟權(quán)利,但到目前,該法畢竟還沒(méi)有正式通過(guò),那么由誰(shuí)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前沒(méi)有統(tǒng)一的答案。一些地方進(jìn)行了多元化的嘗試———有的由環(huán)保廳局提起,有的由檢察院提起,有的由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等組織提起,當(dāng)然也有個(gè)人來(lái)提起的。總之,做法不一。一地的嘗試模式目前很難得到其他地方的效仿,因此,應(yīng)盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》予以規(guī)定。
  有了法律依據(jù),今后一些地方政府如果不履行職責(zé)就有上法庭當(dāng)被告的可能,意味著傳統(tǒng)的政府一家說(shuō)了算的局面將得到改變,政府不履職、公眾沒(méi)辦法的局面將改變??梢哉f(shuō),環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的建設(shè),可以促進(jìn)地方政府依法履責(zé)。
  環(huán)境保護(hù)公益訴訟難需要盡快立法解決
  如前所述,環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前還處于摸索階段,數(shù)量總體上不多。很多法院都拒絕受理,其原因有三:
  首先是沒(méi)有法律依據(jù);其次,是一些地方黨委和政府基于地方保護(hù)主義,給法院施加壓力;再次,是原告的公益訴訟出現(xiàn)舉證困難。
  一般來(lái)說(shuō),起訴時(shí),原告需要拿出初步證據(jù),證明自己受害和受害的程度,但是如果被告予以否認(rèn)或者提出異議,就需要原告拿出監(jiān)測(cè)結(jié)果予以反駁。而原告的監(jiān)測(cè)結(jié)果缺乏財(cái)力和技術(shù)的支持,一般很難獲得。
  解決目前法律困境的辦法是立法規(guī)定提起公益訴訟的條件、起訴程序,包括審理的方法、審理的程序、取證的方法。有了法律依據(jù),公益訴訟就不是難題,很多問(wèn)題就迎刃而解了。
  我國(guó)正在推進(jìn)國(guó)家治理體系的建設(shè),強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和協(xié)作化,突出公民和社會(huì)組織的主動(dòng)參與和監(jiān)督的作用。目前《環(huán)境保護(hù)法》等正在修訂的環(huán)境保護(hù)法律擬規(guī)定環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度,這是與國(guó)家治理體系建設(shè)的要求相適應(yīng)的。只要有了新的法律規(guī)定和授權(quán),各方依法盡責(zé)的法律秩序會(huì)形成,環(huán)境污染就會(huì)得到遏制,環(huán)境質(zhì)量就會(huì)得到改善,公民、社會(huì)和政府的緊張關(guān)系會(huì)得到緩解,和諧的人與自然關(guān)系和人與人的關(guān)系就能形成。

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