全文：德國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制研究 環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究第11期
德國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制研究
一、德國(guó)環(huán)境保護(hù)投資趨勢(shì)
二戰(zhàn)之后，德國(guó)依靠重工業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展使經(jīng)濟(jì)得以快速?gòu)?fù)蘇，但也造成生產(chǎn)消費(fèi)不斷擴(kuò)張、生態(tài)環(huán)境日益惡化以及自然資源的日趨緊缺。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，德國(guó)政府相繼實(shí)施強(qiáng)制性控制政策，尤其在空氣和水領(lǐng)域。主要通過(guò)征稅和收費(fèi)要求企業(yè)承擔(dān)污染治理責(zé)任，同時(shí)廣泛使用環(huán)境友好型的生產(chǎn)設(shè)備和實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。不論是新建企業(yè)購(gòu)置環(huán)保技術(shù)設(shè)備，還是老企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，環(huán)保投資往往占到總投資的10—30%。
80年代開(kāi)始，德國(guó)從強(qiáng)制性污染控制逐漸轉(zhuǎn)向預(yù)防和合作，通過(guò)政府主導(dǎo)、企業(yè)參與來(lái)解決具體環(huán)保問(wèn)題。1982年，德國(guó)開(kāi)始實(shí)行市政環(huán)境公用行業(yè)的市場(chǎng)化改革，積極推行政府與私營(yíng)企業(yè)合作的PPP模式，包括BOT、委托經(jīng)營(yíng)、合作模式等。項(xiàng)目資金主要來(lái)源是政府推動(dòng)資金、國(guó)家預(yù)算資金、地方政府貸款、地方政府擔(dān)保貸款、股權(quán)抵押貸款、企業(yè)貸款和投資者自有資金等。如德國(guó)一些廢水處理項(xiàng)目采取的合作方式是組建產(chǎn)業(yè)投資公司（地方政府和私營(yíng)公司各持有一半股份），再進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)作。
90年代德國(guó)統(tǒng)一后，大量資金被投入到前東德地區(qū)的廢水和廢物基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及污染場(chǎng)所的恢復(fù)上。德國(guó)廢水服務(wù)私有化的范圍也逐漸擴(kuò)大，已占到總運(yùn)營(yíng)成本的1/3。這一時(shí)期的國(guó)家戰(zhàn)略逐步向經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過(guò)財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策使承擔(dān)更多環(huán)保責(zé)任的企業(yè)具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。環(huán)保項(xiàng)目的研發(fā)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門。
多年來(lái)，德國(guó)用于環(huán)境保護(hù)的資金始終保持在一個(gè)較高的水平上。1975年為150億西德馬克，占國(guó)民收入的1.9%；1983年為300億西德馬克，占國(guó)民收入的3%；1996年近430億馬克。80年代中期以來(lái)，德國(guó)每年的污染消減與治理支出（PAC）約占GDP的1.5%。在PAC總支出中，公共部門和商業(yè)部門的支出幾乎相同。近年來(lái)公共和私人環(huán)保投資正在下降，而運(yùn)行費(fèi)支出卻在增加。
德國(guó)總環(huán)境支出（即PAC支出加上供水、土壤和地下水保護(hù)、污染地恢復(fù)和自然生態(tài)保護(hù)等支出）估計(jì)將近占德國(guó)GDP的2.5%。在PAC總支出中，約50%用于水污染治理，40%用于固體廢物處理，10%用于大氣污染治理。公共PAC支出主要用于廢水（大約60%）和廢物管理（38%）；工業(yè)PAC支出主要用于大氣污染控制（44%）、廢水處理（38%）和廢物管理（16%）?？傮w來(lái)看，在空氣污染控制方面的支出呈下降趨勢(shì)，而固體廢物管理和廢水處理支出呈上升趨勢(shì)。
表1 德國(guó)污染物消減和治理支出（PAC）
1985a 1990a 1995 1995b 1997b
總支出 十億馬克（1995） 35.8 45.5 51.3 69.3 65.4
單位GDP（%） 1.4 1.4 1.5 2 1.8
人均支出 馬克（1995） 94 109 100 100 94
其中：投資（%） 46 46 37 40 34
當(dāng)年運(yùn)行費(fèi)（%） 54 54 63 60 66
其中：廢水(%) 51 49 49 49 49
廢物（%） 21 24 29 38 40
大氣（%） 26 24 21 12 10
噪聲（%） 2 2 2 1 1
其中：公共（%） 49 52 54 40 33
商業(yè)（%） 51 48 46 60 67
a）1985，1990：僅為前聯(lián)邦德國(guó)的數(shù)據(jù)
b）根據(jù)新的分類：商業(yè)部門，包括私有化的公共企業(yè)
資料來(lái)源：OECD。
以德國(guó)污水處理為例，自1970年到1983年間在排水工程中投資近780億馬克，其中210億馬克（27%）用于污水廠的建設(shè)，570億馬克（73%）用于管網(wǎng)建設(shè)。從90年代起總支出開(kāi)始增長(zhǎng)，特別是在前東德地區(qū)（見(jiàn)表2）。德國(guó)統(tǒng)一以來(lái)，在前西德地區(qū)投資支出呈下降趨勢(shì)而運(yùn)營(yíng)支出呈增加趨勢(shì)，在前東德地區(qū)通過(guò)公司聯(lián)合投資建立了200多個(gè)污水處理廠。全國(guó)來(lái)看，90年代末每年投資支出約130億馬克，其中3/4來(lái)自公共部門，地方團(tuán)體和污水集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)支出為120億馬克。
表2 用于廢水管理的污染消減和控制支出（10億德國(guó)馬克）
1985 1991 1994
德國(guó) 22.7 26.6
前西德地區(qū) 13.5 20.7 21.9
其中： 投資： 公共 6 9.7 9.3
商業(yè) 1.1 1.9 1.4
運(yùn)營(yíng)： 公共 3.1 4.8 6.2
商業(yè) 3.3 4.3 5
前東德地區(qū) 2 4.7
其中： 投資： 公共 1.1 2.2
商業(yè) 0.7 1.6
運(yùn)營(yíng)： 公共 0.1 0.2
商業(yè) 0.1 0.7
資料來(lái)源：OECD。
二、德國(guó)環(huán)保投資渠道
為從根本上改變環(huán)境污染給經(jīng)濟(jì)造成的損失，德國(guó)聯(lián)邦政府采取國(guó)家投資、企業(yè)集資和提高環(huán)保收費(fèi)等方法，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的資金投入。在1991—1999年期間，根據(jù)聯(lián)邦政府報(bào)告，每年的國(guó)家援助和稅收減免（中央和地方政府）都增加15%，達(dá)到1160億馬克。在聯(lián)邦政府的資助資金（占總量的40%）中，有明確環(huán)境目標(biāo)的占2%—3%，另?yè)?jù)估計(jì)，有超過(guò)35%的資助和環(huán)境有關(guān)。
1、直接財(cái)政投入
德國(guó)政府用于環(huán)保相關(guān)的支出大約占聯(lián)邦總預(yù)算的4%，政府統(tǒng)一各部門用于環(huán)保的預(yù)算，其中一部分由環(huán)境部列入預(yù)算并實(shí)施，其他部分則分散在各個(gè)職能部門。2005 年列入環(huán)境部的預(yù)算為7.69 億歐元，主要用于可再生能源促進(jìn)資助、太陽(yáng)能熱水器用木材取暖設(shè)備購(gòu)置資助、新技術(shù)開(kāi)發(fā)等。除環(huán)境部外，德國(guó)交通部、經(jīng)濟(jì)技術(shù)部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、教育部、林業(yè)部、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展部也為德國(guó)的節(jié)能減排提供積極支持。
90年代德國(guó)統(tǒng)一后，大量的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到了前東德地區(qū)，大大縮小與前西德地區(qū)的生產(chǎn)力等差距。財(cái)政轉(zhuǎn)移的來(lái)源是：聯(lián)邦政府74%、前西德6%、歐盟4%，以及社會(huì)保障體系16%。其中總財(cái)政轉(zhuǎn)移的16%用于東德地區(qū)供水和廢水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2、項(xiàng)目補(bǔ)助
德國(guó)政府對(duì)特定的環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，限于以下三種情況：（1）從預(yù)防環(huán)境污染的意義上需要國(guó)家參與的環(huán)保項(xiàng)目；（2）可以推動(dòng)環(huán)保革新和改造的項(xiàng)目；（3）企業(yè)或其他國(guó)家、地區(qū)依靠自身力量不能完全實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的項(xiàng)目。環(huán)保資助項(xiàng)目一般由國(guó)有銀行管理，國(guó)有銀行不直接面向投資者而是為商業(yè)和儲(chǔ)蓄銀行的地方支行提供資助。作為“一站式商店”，地方銀行為投資者提供可利用的支持項(xiàng)目的評(píng)估意見(jiàn)，在選擇最佳項(xiàng)目、處理申請(qǐng)和資金管理等方面提供幫助。政府通過(guò)對(duì)一系列示范性項(xiàng)目進(jìn)行資助，有力地推動(dòng)了先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備的應(yīng)用和推廣。
德國(guó)環(huán)境部曾發(fā)起對(duì)北萊茵河流域威斯特伐利亞地區(qū)生態(tài)和可持續(xù)管理的撥款計(jì)劃，就是為了支持減少污水排放，改善水循環(huán)，以及通過(guò)改變生產(chǎn)過(guò)程減少污水中的有害成分。工廠和制造公司，不論規(guī)模大小和收入多少都符合該計(jì)劃的支持條件，一些特定的公共機(jī)構(gòu)也在資助范圍內(nèi)。財(cái)政援助采取撥款方式，大約能提供50%的投資成本，其總量不超過(guò)10萬(wàn)歐元。
在污水處理廠最初投資時(shí)，德國(guó)州政府經(jīng)常給地方政府20—25%的補(bǔ)助金。原西德在1974年為幫助修建184個(gè)污水處理廠曾提供了9億馬克的補(bǔ)助資金。1975年，聯(lián)邦德國(guó)政府發(fā)放的補(bǔ)助金在企業(yè)治污投資中所占的比例是9.1%。
3、環(huán)境基金
除了政府援助，不斷增加的基金也支持著德國(guó)的環(huán)境研究、發(fā)展和投資。其中最重要的是德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境基金（DBU），成立于1990年，資金來(lái)源于一家前公共控股鋼鐵公司國(guó)有股份的私有化進(jìn)程，依靠固定資產(chǎn)收入來(lái)開(kāi)展獎(jiǎng)勵(lì)性的活動(dòng)并資助創(chuàng)新項(xiàng)目。1991年以來(lái)，DBU已經(jīng)資助了3300多個(gè)項(xiàng)目（超過(guò)15億馬克），大約一半在前東德地區(qū)。每年大約資助環(huán)境創(chuàng)新項(xiàng)目1.4億馬克，特別注意針對(duì)中小企業(yè)開(kāi)展環(huán)境技術(shù)示范投資。
4、優(yōu)惠貸款
對(duì)采取環(huán)保措施的企業(yè)，德國(guó)政府給予國(guó)家擔(dān)保貸款或低息優(yōu)惠。如在1975年德國(guó)曾向企業(yè)發(fā)放了800億馬克的低息貸款以幫助其修建污水處理廠。德國(guó)復(fù)興銀行（KfW）與德國(guó)平等銀行（DtA）作為兩個(gè)主要的政策性金融機(jī)構(gòu)，為在解決就業(yè)、技術(shù)革新或環(huán)境保護(hù)等方面做出貢獻(xiàn)的公司和項(xiàng)目提供融資支持。
德國(guó)復(fù)興銀行在環(huán)保領(lǐng)域充當(dāng)了三方面的角色：一是經(jīng)濟(jì)界伙伴；二是聯(lián)邦政府環(huán)保目標(biāo)的執(zhí)行者；三是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目的融資者。服務(wù)對(duì)象包括政府部門、企業(yè)、個(gè)人等。對(duì)符合要求的項(xiàng)目給予低息貸款，特點(diǎn)是利息低、時(shí)間長(zhǎng)，最初幾年可以免利息，項(xiàng)目可以與其他促進(jìn)項(xiàng)目組合實(shí)施。貸款人不直接與復(fù)興銀行接觸，而是與其開(kāi)戶行聯(lián)系，具體業(yè)務(wù)操作在開(kāi)戶的商業(yè)銀行。復(fù)興銀行根據(jù)開(kāi)戶行信用等級(jí)確定開(kāi)戶行總的貸款額度和利率，不同地區(qū)貸款額度不同。開(kāi)戶行給一般企業(yè)只貸50%，中小企業(yè)75%，中小企業(yè)也可向其他銀行申請(qǐng)貸另外的25%。對(duì)于開(kāi)發(fā)利用可再生能源的企業(yè)可以100%貸款。
5、稅收優(yōu)惠措施
德國(guó)政府對(duì)環(huán)保的新技術(shù)、新設(shè)備、新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，給予20%以上的稅收優(yōu)惠。對(duì)于安裝環(huán)保設(shè)施的企業(yè)，所需土地享受低價(jià)優(yōu)惠；免征三年環(huán)保設(shè)施的固定資產(chǎn)稅；并允許企業(yè)每年度環(huán)境保護(hù)設(shè)施所提折舊比例超過(guò)正常折舊比例。對(duì)于實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目的研發(fā)，允許企業(yè)將研發(fā)費(fèi)用計(jì)入稅前生產(chǎn)成本。 1996年德國(guó)頒布了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，使廢物資源的開(kāi)發(fā)利用等產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)也有法可依，按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則采取稅收優(yōu)惠等辦法，吸引社會(huì)投資。
6、征收排污稅費(fèi)
德國(guó)對(duì)污染環(huán)境行為征稅和收費(fèi)。從1981年起開(kāi)始征收水污染稅，以廢水的“污染單位”（相當(dāng)于一個(gè)居民一年的污染負(fù)荷）為基準(zhǔn)，在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一稅率。居民用水交納排污費(fèi)，排污費(fèi)比本身水費(fèi)要貴得多。工業(yè)企業(yè)也要交納排污費(fèi)，處理后的污水排入河道同時(shí)向河道管理部門交納排水費(fèi)。當(dāng)企業(yè)排放的廢水達(dá)到低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以減免稅款；污水治理沒(méi)達(dá)到要求時(shí)則要承擔(dān)巨額罰款。自1981年排污費(fèi)執(zhí)行以來(lái)，經(jīng)歷了幾次修訂，進(jìn)一步理清收費(fèi)的行政程序并擴(kuò)大征稅的污染物種類和收費(fèi)優(yōu)惠范圍。前東德地區(qū)于1993年開(kāi)始實(shí)施排污收費(fèi)。
排污費(fèi)率在1986年之前每年都有增長(zhǎng)（表3所示），之后為鼓勵(lì)系統(tǒng)地使用最佳技術(shù)來(lái)削減污染，德國(guó)提出了排污優(yōu)惠政策，按單位毒性和允許排放量確定廢水排污費(fèi)。從1986年起，德國(guó)排污費(fèi)率的增長(zhǎng)速度逐步放緩，從40馬克增加到1997年的70馬克，1997年后保持不變。同時(shí)，德國(guó)設(shè)計(jì)了一套排污收費(fèi)返還制度，符合標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的部分投資在建設(shè)期3年內(nèi)可以利用污水處理費(fèi)。從1994年開(kāi)始，除了污水處理廠，管網(wǎng)和安裝投資也能享受50%的優(yōu)惠，有力促進(jìn)了前東德地區(qū)的投資，投資一個(gè)污水處理廠，可以降低另一個(gè)廠的費(fèi)用。德國(guó)的污水處理廠是企業(yè)化運(yùn)作，但是政府限定其為非盈利單位，污水處理廠的每年成本與政府收取的污水費(fèi)基本平衡。
表3 德國(guó)歷年排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
年份 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1991 1993 1997
收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
（馬克/單位有害物） 12 18 24 30 36 40 50 60 70
從1999年起德國(guó)實(shí)施生態(tài)稅改革，實(shí)際上是采取“燃油稅”附加的方式，征收對(duì)象是汽油、柴油、天然氣等。1999 年至2004 年間，征收額由40 億增長(zhǎng)到180 億歐元。所得收入的10%用于環(huán)保措施投入。另外，德國(guó)還對(duì)企業(yè)和家庭征收垃圾處理費(fèi)。
四、環(huán)保投資的效果
德國(guó)環(huán)保投入的增加，推動(dòng)了環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，也促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。1980年德國(guó)的環(huán)保企業(yè)不到1000個(gè)，近年來(lái)已擴(kuò)大到5000多個(gè)。據(jù)德國(guó)工商會(huì)估計(jì)，僅在德國(guó)西部，2001年環(huán)保市場(chǎng)的銷售額就高達(dá)550億馬克。而同期傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)行業(yè)鋼鐵工業(yè)的銷售額為600億馬克。德國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占到了德國(guó)工業(yè)產(chǎn)值的5%，僅2005年至2007年就增加了27%。
德國(guó)的環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品出口每年正以6—8%的速度增長(zhǎng)。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境部調(diào)查報(bào)告稱，2005年德國(guó)環(huán)保技術(shù)和設(shè)備銷售占德國(guó)整個(gè)工業(yè)產(chǎn)品銷售總額的4%，國(guó)際環(huán)保市場(chǎng)達(dá)到上萬(wàn)億歐元的規(guī)模。德國(guó)出口直接或間接涉及環(huán)保的產(chǎn)品占5%，占據(jù)國(guó)際市場(chǎng)份額的20%左右，居世界第一位。
在環(huán)保技術(shù)專利方面，在1983—1993年的10年中，全世界共有5500項(xiàng)環(huán)保專利技術(shù)申請(qǐng)，其中85%的項(xiàng)目來(lái)自德國(guó)，這也為德國(guó)企業(yè)保持在環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
主題詞：德國(guó) 環(huán)保 投融資
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
財(cái)政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國(guó)人民銀行 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2009年3月19日印發(fā)
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