2013-09-16 17:03:52
編者按 大市場(chǎng)孕育大企業(yè)，大而強(qiáng)的企業(yè)才能成就大而強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)具備了一定規(guī)模，但缺乏綜合實(shí)力強(qiáng)大的“領(lǐng)頭羊”，滿天星星不見月亮。要培育大而強(qiáng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，應(yīng)從哪些方面入手？我們認(rèn)為主要從四個(gè)方面著手，即市場(chǎng)化、專業(yè)化、多元化和國際化，簡(jiǎn)稱“四化”，這也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的重要路徑。
市場(chǎng)化：市政公用事業(yè)深化改革的路徑
2002 年，原建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，拉開了以推廣特許經(jīng)營制度為核心的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革序幕。近十年來，民間資本、外資等各種社會(huì)資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國有企事業(yè)單位獨(dú)家經(jīng)營的壟斷局面，提高了市政公用行業(yè)生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動(dòng)了市政公用事業(yè)快速發(fā)展。
一、市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革基本做法和成效
中國市政公用事業(yè)經(jīng)過近十年的市場(chǎng)化改革，已初步實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化和政府監(jiān)管規(guī)范化。其基本做法是：
1、加快市政公用事業(yè)單位改組改制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營主體企業(yè)化。
目前，全國大多數(shù)省市市政公用事業(yè)單位已基本完成轉(zhuǎn)制改企工作，據(jù)2011 年5 月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，88.64%的污水處理廠由企業(yè)運(yùn)營，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運(yùn)營。經(jīng)過十年改革，多數(shù)市政公用單位已實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)營。以江蘇為例，到2010 年底，在全省75 個(gè)供水單位有30 個(gè)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革，占40%；176 個(gè)污水處理單位中有75 個(gè)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革，占43%；79 座垃圾處理設(shè)施中有19 座實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革，占24%。上述三項(xiàng)，累計(jì)融資178 億元。
2、積極引進(jìn)民間資本和外資進(jìn)入市政公用行業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。
2003 年以來，政府出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入市政公用行業(yè)的政策，加快了市政公用事業(yè)建設(shè)步伐。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003-2005 年間，非國有資本進(jìn)入市政公用行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)為182 個(gè)，2006 年以后為220 個(gè)。“十一五”期間，在供水行業(yè)273 個(gè)新建項(xiàng)目中，有65 個(gè)項(xiàng)目由民間資本和外資參與投資，占比23.8%；在污水處理行業(yè)394 個(gè)新建項(xiàng)目中，有145 個(gè)項(xiàng)目為非國有資本參與投資，占比36.8%；在垃圾處理行業(yè)231 個(gè)新建項(xiàng)目中，有60 個(gè)項(xiàng)目為非國有資本參與投資，占比26%。
3、大力推行以特許經(jīng)營為核心的運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。
2004 年，原建設(shè)部出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對(duì)供水、污水垃圾處理等市政公用行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)開放，鼓勵(lì)民企、外企通過招投標(biāo)參與運(yùn)營。對(duì)于供水、污水等行業(yè)，在投資和運(yùn)營上采取廠網(wǎng)分開、獨(dú)立核算的方式，推行特許經(jīng)營制度。據(jù)2011 年5 月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運(yùn)污水處理廠3022 座，其中采取BOT、BT、TOT 等特許經(jīng)營模式的占42.28%。
4、建立健全市政公用事業(yè)法規(guī)規(guī)章體系，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管規(guī)范化。
原建設(shè)部繼2002 年頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》、2004 年頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》后，2005 年又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，對(duì)市場(chǎng)化過程中出現(xiàn)的政府監(jiān)管不力、市場(chǎng)失靈的問題，有針對(duì)性地提出了解決措施。同時(shí)，還印發(fā)了《特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》，抓緊制定《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》等。此外，還有13個(gè)?。▍^(qū)、市）和15 個(gè)重點(diǎn)城市通過地方性法規(guī)和政府規(guī)章，出臺(tái)了一系列地方性市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法。這些政府法規(guī)規(guī)章的建立和完善，為市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革奠定了法制基礎(chǔ)。
5、制定一系列配套政策，推動(dòng)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。
一是建立和完善市政公用產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制和收費(fèi)制度。2008 年以來，各地抓住CPI 下行的機(jī)會(huì)窗口，紛紛調(diào)整水價(jià)，以滿足供水、污水處理設(shè)施正常運(yùn)營的需求。目前，全國已有24 個(gè)省（區(qū)、市）建立了污水收費(fèi)制度，約有80%的城市開征了污水處理費(fèi)。二是加大中央預(yù)算內(nèi)資金的投入，制定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，2007-2010 年，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金345億元，帶動(dòng)地方財(cái)政資金1124 億元。三是制定了一系列鼓勵(lì)市政公用事業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等政策。四是創(chuàng)新金融產(chǎn)品。各地廣泛建設(shè)融資平臺(tái)，將市政公用事業(yè)項(xiàng)目資產(chǎn)注入城投公司，并包裝上市。同時(shí)積極探索市政債券品種創(chuàng)新，鼓勵(lì)收費(fèi)質(zhì)押貸款，拓寬融資渠道。
二、市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革兩條路徑
中國市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革主要有兩條路徑，一是國有企業(yè)進(jìn)行重組改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓；二是政府設(shè)立特許經(jīng)營制度，允許社會(huì)資本通過BOT、TOT 等模式進(jìn)入市政公用事業(yè)。在各地不斷的探索和實(shí)踐中，涌現(xiàn)出一批典型案例。這些案例對(duì)進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革具有直接的借鑒意義。
Ø 路徑一：國有企業(yè)重組改制
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國有市政公用企業(yè)，雖然為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出重要貢獻(xiàn)，但累積的問題越來越多。一是投資渠道單一，全部依靠財(cái)政投資，建設(shè)資金匱乏。二是管理體制落后，政企不分，效率低下。三是企業(yè)開拓進(jìn)取動(dòng)力不足，虧損嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)增加。市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革后，各地加快國有企業(yè)重組改造步伐，積極推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。
1、深圳水務(wù)集團(tuán)案例
目前，中國水務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程的主要參與者除了以威立雅和蘇伊士為代表的國際水務(wù)公司、以首創(chuàng)股份為代表的國有控股上市公司和以桑德環(huán)保為代表的民營公司外，深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司也代表了一類，即原區(qū)域性國有水務(wù)企業(yè)通過重組改制、引入戰(zhàn)略投資者，謀求市場(chǎng)擴(kuò)張和跨區(qū)域發(fā)展。2001 年12 月，原深圳市排水管理處的30 多億資產(chǎn)并入原自來水集團(tuán)，組建深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司，在全國率先實(shí)現(xiàn)供水、排水以及污水處理的一體化經(jīng)營。2003 年底，深圳水務(wù)集團(tuán)成功引入戰(zhàn)略投資者，形成國有控股55％、威立雅水務(wù)和北京首創(chuàng)股份合資成立的通用首創(chuàng)水務(wù)投資有限公司持股40％、威立雅水務(wù)持股5％的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體多元化。2005 年，深圳水務(wù)集團(tuán)與天健集團(tuán)合資成立了深圳市水務(wù)投資公司，為進(jìn)軍全國水務(wù)市場(chǎng)搭建了強(qiáng)有力的戰(zhàn)略平臺(tái)。
2、重慶水務(wù)集團(tuán)案例
與深圳做法相似，重慶市政府于2001 年將自來水公司、排水公司等合并成立重慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司，實(shí)現(xiàn)區(qū)域供排水一體化。并于2008 年4 月，引入戰(zhàn)略投資者重慶蘇渝實(shí)業(yè)發(fā)展公司（蘇伊士環(huán)境香港有限公司和新創(chuàng)建香港投資有限公司各持有50%股權(quán)），組建重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司。重慶水務(wù)集團(tuán)總股本為43 億元，實(shí)際控制人為重慶市國資委，其中國有獨(dú)資的重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司持股85%，重慶蘇渝實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司持股15%。引起業(yè)界廣泛關(guān)注的是，重慶水務(wù)集團(tuán)通過IPO 形式于2010 年3 月29 日成功上市，發(fā)行當(dāng)日，重慶水務(wù)以每股10.99 元開盤，收盤價(jià)每股12.1 元，總市值高達(dá)580.8 億元，成為兩市最耀眼的“明星”。重慶水務(wù)之所以被股市如此追捧，與重慶市政府的強(qiáng)力支持密不可分。重慶市政府與重慶水務(wù)集團(tuán)之間核定的污水處理結(jié)算單價(jià)達(dá)3.43元／立方米，高于當(dāng)前國內(nèi)同類型城市的污水處理費(fèi)結(jié)算水平。據(jù)重慶水務(wù)招股說明書披露的信息，重慶水務(wù)污水處理業(yè)務(wù)毛利率達(dá)69.8%，高于同類型上市公司污水處理業(yè)務(wù)約50%的平均毛利率水平。過度依賴政府財(cái)政扶持，如果該結(jié)算價(jià)格水平今后不能保持，重慶水務(wù)未來發(fā)展也將存在不確定性。
Ø 路徑二：特許經(jīng)營項(xiàng)目
市政公共事業(yè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，僅靠政府財(cái)政難以支撐，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極參與。原建設(shè)部于2004 年出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，確立了社會(huì)資本投資市政公用事業(yè)的法律依據(jù)，各種社會(huì)資本通過BOT、TOT 等特許經(jīng)營模式進(jìn)入到市政公用領(lǐng)域，形成了多元化的投資結(jié)構(gòu)，有效緩解了投資不足的壓力。同時(shí)，專業(yè)化的運(yùn)營方式也顯著提高了市政公用事業(yè)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。
1、北京高安屯垃圾焚燒廠案例
北京高安屯垃圾焚燒廠是北京市第一個(gè)現(xiàn)代化大型垃圾焚燒處理項(xiàng)目，由金州固廢管理股份有限公司、北京國朝國有資產(chǎn)運(yùn)營有限公司、北京金州工程有限公司等共同組建的北京高安屯垃圾焚燒有限公司，采用BOT模式運(yùn)作，總投資近10 億元。該項(xiàng)目是目前亞洲單線處理能力最大的垃圾焚燒廠，日處理生活垃圾1600 噸，于2009 年4 月建成并投入運(yùn)行。項(xiàng)目憑借國際先進(jìn)的垃圾焚燒工藝技術(shù)，先進(jìn)的運(yùn)行管理模式以及嚴(yán)格的污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，有效實(shí)現(xiàn)北京市朝陽區(qū)城市生活垃圾的無害化、減量化、資源化處理目標(biāo)，對(duì)固體廢物處理行業(yè)有較大的示范效應(yīng)。
2、海南城鎮(zhèn)污水處理廠案例
海南省城市化程度較低，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展薄弱，目前全省僅有?？?、三亞兩個(gè)市和洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理技術(shù)成熟，其他16 個(gè)市縣的污水處理廠均為首個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，在污水處理設(shè)施運(yùn)營管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。2009 年10 月20 日，海南省將分散在16 個(gè)縣市的污水處理廠打成兩個(gè)項(xiàng)目包，由海南省水務(wù)廳作為招募主體，通過公開招標(biāo)程序招募兩家專業(yè)運(yùn)營公司，實(shí)行委托運(yùn)營，運(yùn)營期限為5年，運(yùn)營期間不涉及項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)益變化。第一項(xiàng)目包8 個(gè)項(xiàng)目由北控水務(wù)集團(tuán)有限公司中標(biāo)，規(guī)模14.1 萬噸/日；第二項(xiàng)目包8 個(gè)項(xiàng)目由北京桑德環(huán)保集團(tuán)有限公司中標(biāo)，規(guī)模14.2 萬噸/日。通過這種打包委托運(yùn)營的市場(chǎng)化新模式，引進(jìn)專業(yè)運(yùn)營公司，由政府集中監(jiān)管，有利于確保污水廠運(yùn)行穩(wěn)定，降低運(yùn)行成本，同時(shí)將對(duì)全行業(yè)的健康發(fā)展起著重要的引導(dǎo)作用。
三、市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革存在的主要問題
任何一項(xiàng)改革都是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，不可能一開始實(shí)施就能面面俱到。我們還有很多方面的欠缺，暴露出市場(chǎng)化改革中的許多問題，改革中出現(xiàn)的問題必須用深化改革的辦法來加以解決。找出市場(chǎng)化改革存在的主要問題，是進(jìn)一步深化改革的基礎(chǔ)。
1、缺乏完善的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革法規(guī)政策體系
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革需要法規(guī)政策體系作為依據(jù)，目前我國供水、綠化、市容環(huán)衛(wèi)、城市道路和燃?xì)庖殉雠_(tái)國務(wù)院行政法規(guī)，但市政公用事業(yè)的綜合性法規(guī)尚未出臺(tái)，而且除《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，其他4 部行業(yè)法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間較長，相關(guān)規(guī)定已不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展與形勢(shì)需要。
一是作為我國市政公用事業(yè)主管部門的建設(shè)部門雖已頒布了一些法規(guī)，但缺少權(quán)威性和系統(tǒng)性，適用面窄、權(quán)限邊界不清等。并且缺乏明確、統(tǒng)一、具有權(quán)威性的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，存在部門職責(zé)不清、執(zhí)法嚴(yán)度不一、相互推諉和有法不依等問題。二是特許經(jīng)營運(yùn)營模式有待完善，相關(guān)法規(guī)尚未對(duì)運(yùn)營企業(yè)提出詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，無法真正按照公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程序，公開招標(biāo)并擇優(yōu)選擇投資運(yùn)營主體，導(dǎo)致一些不具備運(yùn)營能力的企業(yè)中標(biāo)，為市政公用設(shè)施的正常運(yùn)行留下隱患。三是目前鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的配套政策只是散見于中央和各部委的文件中，而且大多只提出了配套措施的原則、總體要求等，對(duì)價(jià)格、稅費(fèi)、信貸、土地出讓等關(guān)鍵問題，缺乏可供操作的實(shí)施細(xì)則。四是在市政公用事業(yè)改革過程中，一些地方政府在項(xiàng)目招商過程中存在對(duì)民營企業(yè)的歧視性問題，包括對(duì)國有企業(yè)、外資企業(yè)和民營企業(yè)在政策上的不平等，在審批環(huán)節(jié)上也存在經(jīng)辦部門辦事效率低下的問題。
2、缺乏職責(zé)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)管手段
我國目前尚沒有在中央層面設(shè)立相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)的市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市政公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的各項(xiàng)功能分散于有關(guān)政府部門。在地方層面，雖然部分城市成立了市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但其承擔(dān)的監(jiān)管內(nèi)容僅限于項(xiàng)目的行政、運(yùn)營等方面，資本運(yùn)作、成本核算、價(jià)格等核心監(jiān)管內(nèi)容則屬于國資委、物價(jià)局的職責(zé)范圍，難以介入。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理必然導(dǎo)致政府監(jiān)管不規(guī)范，從而造成協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高，且容易相互推卸責(zé)任。尤其是權(quán)力多重設(shè)置增大了企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行談判、簽定合同時(shí)，無法確定哪個(gè)部門具有合法的代表資格，出現(xiàn)違約時(shí)，無法確認(rèn)哪個(gè)部門承擔(dān)法律責(zé)任。此外，專業(yè)監(jiān)管人員的缺乏也是提高監(jiān)管效率的主要障礙。一些城市沒有配備專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)市政公用事業(yè)的日常監(jiān)督和管理，特別是縣、區(qū)一級(jí)，導(dǎo)致監(jiān)管缺位。加之我國尚未建立對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和指標(biāo)體系。監(jiān)管效果的好壞沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的情況時(shí)有發(fā)生。
3、尚未建立科學(xué)的市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制
市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格問題是市場(chǎng)化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，市場(chǎng)化改革的前提就是要從思想上確立市政公用產(chǎn)品和服務(wù)具有商品性的觀念，改變以往將市政公用事業(yè)視為福利，以背離價(jià)值的低價(jià)提供低質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，價(jià)格不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)影響的做法。目前，我國市政公用事業(yè)價(jià)格是簡(jiǎn)單地按成本加收益形成的，只對(duì)成本的合法性作出判斷，沒有對(duì)成本的合理性進(jìn)行嚴(yán)格界定，導(dǎo)致其價(jià)格形成機(jī)制扭曲，價(jià)格既不反映價(jià)值，也不反映成本變動(dòng)和供求關(guān)系。以水務(wù)為例，根據(jù)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》，2008 年城市供水虧損總額為25 億元。統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的682 座城市供水廠，有449 座城市虧損，虧損比例達(dá)三分之二。36 個(gè)大中城市，有22 個(gè)城市供水處于虧損狀態(tài)，虧損總額達(dá)15.8 億元。另據(jù)國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心2010年7 月公布的全國119個(gè)城市污水處理費(fèi)數(shù)據(jù)，全國57%的城市污水處理費(fèi)還沒有達(dá)到國家要求的0.8 元/噸的標(biāo)準(zhǔn)。加之國家提高了污水排放標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠需要進(jìn)行相應(yīng)地升級(jí)改造，污水處理成本也將隨之提高，因其與水價(jià)捆綁征收，水價(jià)上漲的壓力進(jìn)一步增大。價(jià)格形成機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格不能合理進(jìn)行調(diào)整，公用企業(yè)則長期處于保本經(jīng)營甚至虧損狀態(tài)，這必然導(dǎo)致企業(yè)缺乏提高其產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的初衷也難以實(shí)現(xiàn)。
四、進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革路線圖
為了鞏固市場(chǎng)化改革的成果，解決改革中出現(xiàn)的問題，我們需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出進(jìn)一步深化改革的路線圖，以期推動(dòng)市政公用事業(yè)更大的發(fā)展。
1、完善以特許經(jīng)營制度為主導(dǎo)的運(yùn)營模式
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以來，各地在產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營模式等方面進(jìn)行了有益探索，形成了各具特色的運(yùn)營管理模式。下一步改革，應(yīng)進(jìn)一步深化以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的制度改革，結(jié)合各地實(shí)際，分類指導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待，完善市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度。
一是不論市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何，一律采取特許經(jīng)營模式。在公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下，允許民營企業(yè)、外資企業(yè)與國有企業(yè)同等參與市政公用事業(yè)運(yùn)營。政府在選擇經(jīng)營者時(shí)，選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)側(cè)重于投標(biāo)企業(yè)的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)和經(jīng)營管理水平，而不是企業(yè)的性質(zhì)。二是對(duì)于傳統(tǒng)市政公用事業(yè)單位，應(yīng)加快推進(jìn)企業(yè)化改制，切實(shí)做到政企分開、政事分開。政府可將事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，但改革后的企業(yè)，須向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)?jiān)擁?xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，方可繼續(xù)經(jīng)營。
三是對(duì)于現(xiàn)有的國有市政公用企業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營水平和管理能力。同時(shí)，也必須按照特許經(jīng)營制度，在取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)后，方可繼續(xù)經(jīng)營。
四是對(duì)于引進(jìn)社會(huì)資本的合資企業(yè)，按照“誰投資誰經(jīng)營”的原則，進(jìn)一步實(shí)施和完善特許經(jīng)營制度。對(duì)于運(yùn)營企業(yè)，須要求有專業(yè)資質(zhì)和業(yè)績(jī)。政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范各項(xiàng)監(jiān)管，及時(shí)檢查、定期評(píng)估特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施情況，對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定及特許經(jīng)營協(xié)議約定的行為予以糾正，并依法依約處理。
2、完善市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制
當(dāng)務(wù)之急是要按照“投資者受益、使用者負(fù)擔(dān)、污染者付費(fèi)”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化政府價(jià)格補(bǔ)貼責(zé)任，建立科學(xué)的市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。
一是公用產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)平均成本、經(jīng)營者合理受益、社會(huì)承受能力，以及其他相關(guān)因素予以確定。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)平均利潤水平、銀行利率和物價(jià)指數(shù)等因素，確定公用產(chǎn)品和服務(wù)的收益率水平。價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)建立定期審價(jià)制度，設(shè)立成本資料數(shù)據(jù)庫，形成有效的成本約束機(jī)制。制定價(jià)格方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有資格的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)成本進(jìn)行審計(jì)，確保成本的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)由成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)或委托第三方專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)定價(jià)成本的合理性、贏利水平測(cè)算的科學(xué)性進(jìn)行復(fù)核調(diào)整，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。二是政府應(yīng)明確規(guī)定對(duì)公用事業(yè)價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整，使價(jià)格能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映其經(jīng)營成本的變動(dòng)趨勢(shì)，確保市政公用設(shè)施正常運(yùn)行。公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格調(diào)整，可由經(jīng)營者或相關(guān)部門在調(diào)價(jià)周期內(nèi)向價(jià)格主管部門提出申請(qǐng)。價(jià)格主管部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定，及時(shí)開展社會(huì)平均成本和社會(huì)承受能力調(diào)查，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)舉行聽證會(huì)，充分聽取公眾組織、消費(fèi)者、行業(yè)商協(xié)會(huì)的意見和建議，制定價(jià)格調(diào)整方案。價(jià)格調(diào)整方案一經(jīng)批準(zhǔn)，須通過媒體向社會(huì)公布，并及時(shí)組織實(shí)施。
三是為保障投資運(yùn)營者財(cái)務(wù)可持續(xù)性，兼顧消費(fèi)者承受能力，政府在運(yùn)營企業(yè)成本倒掛的狀況下，應(yīng)建立運(yùn)營企業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制。運(yùn)用公共財(cái)政資金，通過設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金等方式，給予企業(yè)及時(shí)足額補(bǔ)貼，以保證投資運(yùn)營者合理贏利。同時(shí)，為保障社會(huì)公平，政府應(yīng)運(yùn)用公共財(cái)政資金，通過發(fā)放服務(wù)券等方式，向社會(huì)低收入群體提供補(bǔ)助。
3、明確政府的投資責(zé)任
市場(chǎng)化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管，市政公用事業(yè)的公益性，要求政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的投資責(zé)任。
一是各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)加大投入，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，加快市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府應(yīng)逐步提高財(cái)政預(yù)算、國債資金中用于市政公用設(shè)施建設(shè)的投資比重，及時(shí)足額下發(fā)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。
二是市政公用事業(yè)設(shè)施中的一些配套設(shè)施，投資巨大且多屬于沉淀性資產(chǎn)，社會(huì)資本難以進(jìn)入，如城市供水、污水管網(wǎng)及垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施等，應(yīng)由政府來投資建設(shè)。同時(shí)，政府應(yīng)從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施建設(shè)，以及供水和污水垃圾處理收費(fèi)不到位時(shí)的運(yùn)營成本的補(bǔ)償。
4、強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成敗，取決于政府監(jiān)管能否到位。政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管，確保廣大公眾利益，保護(hù)特許經(jīng)營者的合法權(quán)益。
一是有關(guān)部門應(yīng)盡快制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明確規(guī)定特許經(jīng)營的有關(guān)法律制度，把實(shí)踐證明行之有效的管理制度和運(yùn)行模式，用法律的形式固定下來，對(duì)一些尚未遇到及可能遇到的問題加以預(yù)防，以指導(dǎo)和推動(dòng)下一步市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。
二是在國家和地方層面都設(shè)立獨(dú)立的、職責(zé)明確的市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)監(jiān)管人員，負(fù)責(zé)價(jià)格制定和調(diào)整、成本監(jiān)審和維護(hù)市場(chǎng)秩序等市政公用事業(yè)日常監(jiān)管工作。
三是政府應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確市政公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。堅(jiān)持公開、公正、公平的原則，完善招投標(biāo)制度，并負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。政府在選擇經(jīng)營者時(shí)，應(yīng)充分考慮申請(qǐng)者的從業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績(jī)、技術(shù)水平和管理能力，綜合考慮成本、價(jià)格、經(jīng)營方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況下的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇經(jīng)營者。同時(shí)，政府應(yīng)制定和完善市場(chǎng)退出規(guī)則，明確規(guī)定市場(chǎng)退出的條件和履行程序。經(jīng)營期限屆滿，應(yīng)按照準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入條件，重新進(jìn)行招標(biāo)。
四是全面推行污水、垃圾處理收費(fèi)制度，完善污水、垃圾處理費(fèi)征收方式，提高征繳率。根據(jù)成本補(bǔ)償、合理收益原則，穩(wěn)步提高污水、垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定再生水價(jià)格。加快出臺(tái)污水除磷脫氮、污泥處理、煙氣脫硝等收費(fèi)和價(jià)格政策。全國城市污水處理費(fèi)原則上應(yīng)不低于1.2 元/噸，垃圾處理費(fèi)原則上不低于100 元/噸。積極推動(dòng)和落實(shí)污泥焚燒、垃圾焚燒等上網(wǎng)優(yōu)惠電價(jià)政策。
五是政府有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)運(yùn)營者安全生產(chǎn)的監(jiān)管，監(jiān)督其建立和完善各項(xiàng)安全保障制度，嚴(yán)格執(zhí)行安全操作規(guī)程，確保市政公用事業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)和服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性。應(yīng)制定緊急情況應(yīng)對(duì)預(yù)案，建立健全安全預(yù)警和應(yīng)急救援機(jī)制，及時(shí)處理處置好各種突發(fā)事件，避免公眾利益受到損害。
5、加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化改革的宣傳
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革事關(guān)公眾切身利益。政府應(yīng)加大對(duì)市場(chǎng)化改革的宣傳力度，普及相關(guān)科學(xué)知識(shí)，使公眾對(duì)于改革有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)公眾積極參與，建立公開透明的信息渠道，完善公眾監(jiān)督機(jī)制。
一是各有關(guān)部門要通力協(xié)作，密切配合，就改革的必要性和重要性對(duì)公眾進(jìn)行輿論宣傳和正確引導(dǎo)。在出現(xiàn)爭(zhēng)議問題的時(shí)候，政府應(yīng)及時(shí)組織力量進(jìn)行調(diào)研，與公眾進(jìn)行溝通，消除公眾對(duì)改革的偏見及誤解。積極為推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。
二是政府應(yīng)加快制定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營信息公開操作細(xì)則，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定將市政公用特許經(jīng)營項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營成本、公共安全信息，及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，保障用戶的知情權(quán)。對(duì)于公眾的舉報(bào)和投訴，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)受理，并提出處理措施。
三是對(duì)于涉及公眾利益的市政公用事業(yè)重大事項(xiàng)，如項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格調(diào)整等，應(yīng)進(jìn)一步完善聽證會(huì)制度，廣泛聽取公眾意見和建議。
主題詞：公用事業(yè) 市場(chǎng)化 路徑
報(bào)送：國家發(fā)改委 財(cái)政部 環(huán)保部 住建部 工信部 商務(wù)部 全國工商
聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2012 年8 月1 日印發(fā)
